LA POSIBLE
SANCIÓN POR LA ANTERIOR REFORMA DEL AEROPUERTO DE BARCELONA. EL
REPARTO DE CULPAS ENTRE ESTADO Y GENERALITAT.
La CE abrió
el 19 de febrero de 2021 un procedimiento de infracción contra España,
y envió una carta de emplazamiento al Gobierno español y
a la Generalitat por no haber adoptado "medidas suficientes" para frenar
el deterioro del Delta del Llobregat, provocado por la expansión
del aeropuerto de Barcelona y el puerto, y por el desvío del río.
El expediente interpela a la Generalitat, que tiene las competencias en
urbanismo y espacios protegidos, y al Estado, que llevó a cabo las
grandes obras en el delta (desvío del tramo final del Llobregat
para ampliar el puerto en 1998 y construcción de la tercera pista
del aeropuerto en el 2002). La carta sostiene que las medidas de compensación
ambiental acordadas como contrapartida, y recogidas en las declaraciones
de impacto ambiental, no han sido llevadas a cabo íntegramente.
Más concretamente, se centra en la deficiente designación
de las zonas de especial protección para las aves, (ZEPA) de la
Red Natura 2000, en este importante humedal. Por un lado, por la insuficiencia
manifiesta en la delimitación de las zonas incluidas en la ZEPA
146 Delta del Llobregat y, por el otro, las deficiencias en la gestión
y protección de estas zonas, lo que ha provocado una evidente degradación
del espacio protegido. Degradación que, según la misiva remitida
por la Comisión Europea, se vincula al conjunto de infraestructuras
ejecutadas en la zona bajo el denominado Plan Delta, así como en
la total dejadez de las administraciones responsables de proteger y gestionar
dichos espacios.
En la carta
se señala, de forma muy concreta, la anterior ampliación
del aeropuerto, con la construcción de la tercera pista y la terminal
T1 como actuaciones determinantes en el proceso de degradación de
la ZEPA del Delta del Llobregat. Concreta una de las actuaciones ejecutadas
durante la ampliación, la construcción del aparcamiento para
taxis que dan servicios a la T1, se realizó de inadecuada, afectando
al conjunto de medidas compensatorias que se proponían en la correspondiente
declaración de impacto ambiental. La carta establece que esta actuación
fue determinante en el conjunto de las medidas correctoras, de tal forma
que, se incumplió con las obligaciones planteadas ante la Comisión
Europea para que esta diera permiso a la construcción de la tercera
pista y la T1. Por lo tanto, las autoridades incumplieron con el proceso
de invocación de las razones imperiosas de interés general
de primer orden. La CE pide que “tomen medidas adicionales para proteger”
el espacio catalogado como Red Natura 2000 en el delta del Llobregat. Asimismo,
advierte que estará alerta ante “cualquier nuevo deterioro” del
delta del Llobregat como consecuencia de la ejecución de grandes
proyectos de infraestructuras, como las ampliaciones del aeropuerto internacional
y del puerto de Barcelona”.
El tercer elemento
de la carta europea se refiere a la construcción de un parking para
taxis y otros vehículos cerca de la T1 en Can Sabadell (Viladecans),
zona incluida en la Red Natura en el 2006. El parking es, en parte, visible
desde la autovía de Castelldefels. Existía un pacto (recogido
en la declaración de impacto ambiental de la C-31) para integrar
Can Sabadell en el corredor biológico de fauna entre la laguna de
El Remolar-marisma de les Filipines y Els Reguerons. Sin embargo el parking
se hizo (2008) sin evaluación ambiental y sin que se haya renaturalizado
la zona. Aena esgrime que actuó en Can Sabadell bajo el amparo de
un plan director del aeropuerto (1999) anterior a la declaración
de la zona como espacio de la Red Natura 2000.
La CE concedió
dos meses a las autoridades españolas para "atajar las deficiencias"
identificadas en el Delta; si la respuesta de las autoridades no resultara
convincente, la Comisión podría enviar un dictamen motivado,
último paso antes de elevar el caso al Tribunal de Justicia de la
Unión Europea.
El conseller
Calvet insistió en que “el origen del procedimiento de infracción
son dos grandes infraestructuras del estado” (el desvío del
río para ampliar el puerto y la ampliación del aeropuerto
con una tercera pista), por lo que el estado es el responsable de "los
estudios de impacto ambiental, del establecimientos de las medidas correctoras
y compensatorias, y de resolver las declaraciones de impacto".
Ante esta situación,
ahora el estado quiere compartir la futura responsabilidad por posibles
denuncias por la ampliación del aeropuerto de Barcelona con la Generalitat.
El comisario
europeo de Medio Ambiente, Virginijus Sinkevicius, ha advertido de que
antes de que "pueda salir adelante" la ampliación del Aeropuerto
de Barcelona "es necesario abordar las deficiencias" en el Delta del Llobregat,
por las cuales el ejecutivo comunitario ha abierto dos procedimientos de
infracción. Fuentes comunitarias ya habían expresado sus
reservas días atrás.
En una misiva
enviada a la 'consellera' de Acción Climática, Teresa Jordà,
Sinkevicius resuelve: "Antes de que el proyecto pueda salir adelante es
necesario abordar las deficiencias que son objeto de las dos infracciones
abiertas y el proyecto debe cumplir todos los requisitos legales establecidos
en la legislación de la UE para poder ser autorizado".
Con esta carta,
fechada a día 26 de julio y a la que ha tenido acceso EFE, el comisario
lituano da respuesta a una primera misiva que le escribió el 18
de junio Jordà (ERC), en la que la 'consellera' indicaba, a cuenta
de una eventual ampliación del aeropuerto de El Prat-Barcelona:
"Estoy convencida de que tanto tú como yo coincidiremos en que el
progreso social y económico debe ser compatible con la preservación
de la biodiversidad". El Govern tiene en marcha una comisión técnica
que estudia el proyecto.
El comisario
europeo de Medio Ambiente admite que "corresponde a las autoridades nacionales
elegir el modelo de desarrollo más adecuado para la zona en cuestión,
también en lo que se refiere a garantizar la coherencia con sus
objetivos políticos para lograr la protección del clima y
la biodiversidad". Pero acto seguido indica: "No obstante, deben hacerlo
respetando plenamente el Derecho de la UE".
RAZÓN
DE INTERÉS NACIONAL
Aena considera
que la ampliación del aeropuerto propuesta podría llevarse
a cabo en virtud del artículo 6.4 de la directiva de Hábitats,
que acepta alteraciones en la red Natura 2000 si existe una "razón
imperiosa de interés público de primer orden".
LA REGULACIÓN
DE LA RED NATURA 2000 Y SU INFLUENCIA EN EL DELITO URBANÍSTICO
El sistema
de áreas protegidas Red Natura 2000 forma una red ecológica
coherente de áreas en toda Europa en la que se deben tomar las medidas
necesarias para la conservación de la diversidad biológica.
El establecimiento de la red Natura 2000 se remonta a las disposiciones
de la Directiva de Hábitats (Directiva 92/43 / CEE ). Red Natura
2000 también excluye expresamente áreas de acuerdo con la
Directiva de Aves ( Directiva 79/409 / CEE ). Incluye así las Zonas
Especiales de Conservación (BEG) o Zonas Especiales de Conservación
(ZEC) de la Directiva Fauna-Flora-Hábitat (Directiva FFH) así
como las Zonas Especiales de Protección (ZEPA) o Zonas de Especial
Protección (ZEPA) del Directiva de protección de aves. El
objetivo de la designación de una red Natura 2000 es la preservación
y restauración de la diversidad biológica en la Unión
Europea, junto con las disposiciones de protección de especies de
ambas directivas. Esto incluye tanto la preservación como el restablecimiento
de un "estado de conservación favorable de los hábitats naturales
y las especies de animales y plantas silvestres de interés comunitario"
(Directiva sobre hábitats). La Directiva sobre aves también
pide la restauración y creación de hábitats.
Además
de la protección de los tipos de hábitats y los hábitats
de las especies como parte de la designación de las áreas
protegidas antes mencionadas, existen otras especies de la Directiva de
Hábitats (Anexos IV y V) y la mayoría de las especies del
Directiva de protección de aves (las excepciones se enumeran en
los anexos II y III) obligaciones especiales de protección de especies.
Con Natura
2000, se ha creado por primera vez en la Unión Europea un conjunto
completo de instrumentos legales para la protección de hábitats
y especies. La red Natura 2000 se ha convertido ahora en la red de áreas
protegidas más grande del mundo con más de 1 millón
de km² (18% del área de la UE) de áreas protegidas.
La Directiva
92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación
de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres creó
la Red Natura 2000. Asimismo, en consideración a la Directiva 79/409/CEE,
de conservación de las aves silvestres, crea las Zonas Especiales
de Protección de las Aves (ZEPA). El objetivo de la Red Natura 2000
consiste en una planificación que abarca una extensión aproximada
de 40 millones de hectáreas, repartidas entre los quince entonces
estados miembros.
1. Se crea
una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación,
denominada «Natura 2000». Dicha red, compuesta por los lugares
que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo
I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá
garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado
de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales
y de los hábitats de las especies de que se trate en su área
de distribución natural.
La red Natura
2000 incluirá asimismo las zonas de protección especiales
designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de
la Directiva 79/409/CEE.
2. Cada Estado
miembro contribuirá a la constitución de Natura 2000 en función
de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats
naturales y los hábitats de especies a que se refiere el apartado
1. Con tal fin y de conformidad con las disposiciones del artículo
4, cada Estado miembro designará lugares y zonas especiales de conservación,
teniendo en cuenta los objetivos mencionados en el apartado 1.
Por su parte,
el artículo 6 se refiere a la materia de la siguiente manera:
1.
Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados
miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que
implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos
a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas
medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan
a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales
del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2. Los Estados
miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas
especiales de conservación, el deterioro de los hábitats
naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones
que repercutan en las especies que hayan motivado la designación
de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto
apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier
plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión
del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable
a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con
otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación
de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación
de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación
de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado
4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán
de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará
perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras
haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar
de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones
sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse
un plan o proyecto por RAZONES IMPERIOSAS DE INTERÉS PÚBLICO
DE PRIMER ORDEN, INCLUIDAS RAZONES DE ÍNDOLE SOCIAL O ECONÓMICA,
el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias
para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.
Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas
compensatorias que haya adoptado.
En caso de que
el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una
especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones
relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas
a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente,
o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas
de interés público de primer orden.
La implantación
de la Red Natura 2000 no ha resultado una materia sencilla a la vista de
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades, que ha tenido
ocasión de pronunciarse sobre la materia en varias ocasiones, algunas
de las cuales afectan a España, como las sentencias de 2 de agosto
de 1993 (Marismas de Santoña) o la de 18 de diciembre de 2007 (canal
Segarra-Garrigues). Concretamente, en su sentencia de 28 de junio de 2007
(Comisión contra España) declaró que España
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo
4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril
de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, en su
versión modificada, en particular, por la Directiva 97/49/CE de
la Comisión, de 29 de julio de 1997, al no haber clasificado como
zonas de protección especial para las aves territorios suficientes
en superficie en las Comunidades Autónomas de Andalucía,
Baleares y Canarias y territorios suficientes en número en las Comunidades
Autónomas de Andalucía, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha,
Cataluña, Galicia y Valencia para ofrecer una protección
a todas las especies de aves protegidas por la Directiva, en su versión
tras la Directiva 97/49/CEE. No es el único caso, en su reciente
sentencia de 13 de diciembre de 2007 (Comisión vs. República
de Irlanda) condena al estado miembro que incumplió sus obligaciones
de proteger las zonas susceptibles de inclusión en la Directiva.
LA ÚLTIMA
DECISIÓN DEL TJUE NO AYUDA A LA EXPANSIÓN DE LAS ENERGÍAS
RENOVABLES (SIMILITUDES CON EL AEROPUERTO Y SU INTERÉS NACIONAL
La última
decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea analiza
un caso similar al de la ampliación del Prat, pero para un proyecto
eólico. No es normal que el tribunal se pronuncie contra el dictamen
del abogado que analiza el caso, pero en este caso votó en contra
porque considera que no ayuda a la expansión de las energías
renovables, con lo que hay similitudes con el aeropuerto y su declaración
de interés nacional que podría alegar España para
pedir la excepción prevista en la Red Natura 2000.
La Unión
Europea está comprometida con la lucha contra el cambio climático
("Pacto Verde Europeo"). Uno de los pilares de esta lucha es la expansión
de las energías renovables. De acuerdo con los objetivos actuales,
la proporción de fuentes de energía renovables dentro de
la Unión debería aumentar al 32% para 2030. En la práctica,
sin embargo, la expansión de las energías renovables se está
frenando cada vez más debido a la interpretación de las regulaciones
de conservación de la naturaleza de la UE por parte del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas ("TJUE"). Además, la última
decisión del TJUE no es un "impulso" para las energías renovables.
Las regulaciones
de conservación de la naturaleza europeas más importantes
son la Directiva de Aves ("BD") y la Directiva de Hábitats
de Flora y Fauna ("HD"). Esencialmente, ambas Directivas están
dedicadas a la protección de hábitats y especies dignas de
protección. Sin embargo, las dos directivas difieren considerablemente
en detalle. Ambas directivas configuran una red de lugares centrales de
reproducción y descanso para especies raras y amenazadas, y algunos
tipos de hábitats naturales raros que están protegidos por
diferentes regulaciones ("Natura 2000").
Las decisiones
del TJUE en los últimos años sobre ambas directivas son amplias
y las exenciones se interpretaron de una manera extremadamente restrictiva.
En su mayoría, estas decisiones estaban en consonancia con las interpretaciones
de los abogados generales europeos. En la práctica, esto puede resultar
en que incluso un solo espécimen de una especie protegida retrase
o incluso impida un proyecto renovable como los parques eólicos.
En este contexto, los desarrolladores de proyectos esperaban escuchar a
la Abogada General KOKOTT en su dictamen sobre los casos C-473/19 y C-474/19,
en el que proponía al TJUE una interpretación menos estricta
de las disposiciones de conservación de la naturaleza.
Los casos iniciales
se refieren a proyectos de tala en un bosque sueco, donde varias especies
protegidas bajo la BD y HD pueden verse afectadas. Las organizaciones ambientales
apelaron la aprobación de la tala por parte de las autoridades locales.
Luego, el tribunal sueco se dirigió al Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas con numerosas preguntas sobre las disposiciones europeas
de protección de especies.
En sus conclusiones,
la Abogada General KOKOTT sigue predominantemente la jurisprudencia anterior
del TJUE en el ámbito de la conservación de la naturaleza.
Sin embargo, le gustaría apartarse de esta línea de jurisprudencia
en dos puntos, y con razón:
En los casos
en los que la interferencia a las aves no está prevista sino que
solo se acepta como una posibilidad, las prohibiciones de matanza y destrucción
según la BD se aplican solo en la medida necesaria para mantener
la población de esas especies a un nivel, o para adaptarlo a un
nivel correspondiente a los requisitos ecológicos, científicos
y culturales, teniendo en cuenta los requisitos económicos y recreativos.
La prohibición
de perturbación en el marco de la HD debe limitarse a actos que
puedan ser particularmente perjudiciales para el estado de conservación
de las especies protegidas, especialmente en lugares de especial importancia
para esas especies o donde se verían afectados negativamente en
términos de su reproducción, crianza, hibernación
y migración.
Esta interpretación
habría facilitado la práctica de permisos, porque la aplicación
de las prohibiciones antes mencionadas habría puesto de relieve
el estado de conservación de las respectivas especies y no solo
un espécimen. Especialmente en el caso de las "especies comunes"
menos amenazadas (según la BD, todas las aves europeas están
protegidas) esta demanda es comprensible. Por lo tanto, los usos humanos,
por ejemplo, los parques eólicos, serían posibles a mayor
escala sin poner en peligro la conservación de las especies protegidas.
El TJUE no
adoptó las recomendaciones del Abogado General en su dictamen. Según
el TJUE 6, la aplicación de las prohibiciones del art. 12 HD - prohibiciones
de matanza, destrucción e interferencia - no dependen del estado
de conservación de la especie en cuestión. La Corte lo justifica
con las excepciones previstas en el HD en el art. 16. Según el TJUE,
la naturaleza excepcional de esta disposición podría pasarse
por alto si ya se hubieran impuesto restricciones al nivel de las prohibiciones.
Desde la perspectiva
de lograr los objetivos climáticos, la decisión no ofreceel
alivio esperado para los proyectos renovables. Debido a las especificidades
de la legislación sueca, el Tribunal al menos no tuvo que ocuparse
de la reparación propuesta por el Abogado General de la BD. Sin
embargo, sobre la base de la jurisprudencia anterior y la presente decisión,
se debe esperar que el TJUE continúe siendo fiel a sus estrictas
interpretaciones de las regulaciones europeas de conservación de
la naturaleza.
Los próximos
conflictos entre la protección del clima y la protección
de las especies están preprogramados. Desde la perspectiva actual,
la consecución de estos dos objetivos de la Unión sin fricciones
parece muy lejana.
CONDICIONANTES
FINANCIEROS. EL ANTECEDENTE DE LA FINANCIACIÓN DE LA AMPLIACIÓN
DEL PRAT EN 2005
Aeropuertos
Españoles y Navegación Aérea (AENA) recibieron en
2005 un préstamo de 500 millones de euros del Banco Europeo de Inversiones
(BEI) destinado a financiar las obras de ampliación y mejora de
las instalaciones del aeropuerto de El Prat, en Barcelona.
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