Circular
5/2021, de 22 de diciembre, del Banco de España, por la que se modifica
la Circular 2/2016, de 2 de febrero, a las entidades de crédito,
sobre supervisión y solvencia, que completa la adaptación
del ordenamiento jurídico español a la Directiva 2013/36/UE
y al Reglamento (UE) n.º 575/2013. (BOE de 23 de diciembre de 2021)
Una de las
principales lecciones que se aprendieron a raíz de la crisis financiera
que experimentó la economía global hace más de una
década fue que es necesario que la regulación y la supervisión
bancarias adopten una perspectiva macroprudencial que complemente el enfoque
tradicional microprudencial. En efecto, para salvaguardar la estabilidad
financiera de un país no basta con garantizar la seguridad y la
solidez de cada entidad financiera de forma individual, sino que también
es necesario que el sistema financiero en su conjunto sea estable y resistente.
De esta forma, el objetivo fundamental de la política macroprudencial
es proteger la economía del riesgo sistémico, entendido este
como queda definido en la disposición adicional única del
Real Decreto-ley 22/2018, de 14 de diciembre, por el que se establecen
herramientas macroprudenciales.
El riesgo sistémico
tiene un carácter multidimensional, por lo que es imposible reducirlo
a un objetivo único que permita abordar cada una de sus dimensiones
de la forma más eficiente posible. Además, su naturaleza
dinámica hace que pueda experimentar grandes variaciones a lo largo
de los ciclos financieros. Por ello, resulta fundamental disponer de un
conjunto amplio y lo suficientemente variado de herramientas macroprudenciales
que permitan, por un lado, abordar cada una de estas dimensiones de la
forma más eficiente posible y, por otro, adaptar la política
macroprudencial a las oscilaciones temporales del riesgo sistémico.
Dadas estas
consideraciones, y teniendo en cuenta la valoración de distintos
organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI)
o la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), el Real Decreto-ley
22/2018 introdujo en nuestro ordenamiento jurídico herramientas
macroprudenciales adicionales para hacer frente a posibles vulnerabilidades
para el sistema financiero, de forma que las tres autoridades supervisoras
financieras –el Banco de España, la Comisión Nacional del
Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de
Pensiones– pudieran contar con los instrumentos necesarios para contribuir
a mitigar eventuales perturbaciones con un potencial impacto sistémico.
Por su parte, el Real Decreto 102/2019, de 1 de marzo, por el que se crea
la Autoridad Macroprudencial Consejo de Estabilidad Financiera, se establece
su régimen jurídico y se desarrollan determinados aspectos
relativos a las herramientas macroprudenciales, completó el marco
institucional de la supervisión macroprudencial.
El artículo
segundo del Real Decreto-ley 22/2018 introdujo una serie de modificaciones
en la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión
y solvencia de entidades de crédito, para incluir en el ordenamiento
jurídico de este subsector de entidades financieras las nuevas herramientas
macroprudenciales. Por su parte, el artículo 15.1 del Real Decreto
102/2019 prevé que el Banco de España pueda adoptar las siguientes
herramientas macroprudenciales:
a)Los requerimientos
de colchones de capital, según lo previsto en los artículos
43 a 49 de la Ley 10/2014.
b)El establecimiento
de límites a la concentración sectorial, de acuerdo con el
artículo 69 ter de la Ley 10/2014.
c)La fijación
de condiciones sobre la concesión de préstamos y otras operaciones,
en virtud del artículo 69 quáter de la Ley 10/2014.
Asimismo, el
apartado 2 de la disposición final tercera del Real Decreto 102/2019
habilita al Banco de España para que, mediante circular, y conforme
a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 13/1994, de 1 de junio,
de Autonomía del Banco de España, dicte cuantas disposiciones
sean necesarias para el desarrollo, la ejecución y el cumplimiento
de las herramientas macroprudenciales previstas en las letras b) y c) de
su artículo 15.1, así como las previstas en su letra a) cuando
solo se exijan respecto de exposiciones frente a un determinado sector
o categoría y respecto a lo previsto en los artículos 43
a 49 de la Ley 10/2014. A dichos efectos, la norma habilitante señala
que la circular detallará la regulación de su contenido y
el procedimiento de comunicación al público y a los interesados,
entre otros aspectos. Estas tres herramientas macroprudenciales complementan
las ya establecidas en la citada Ley 10/2014, cuyo objetivo fundamental
era transponer a nuestro ordenamiento jurídico los cambios normativos
sobre las entidades de crédito introducidos en la Unión Europea
(UE) a través de la Directiva 2013/36/UE, de 26 de junio.
Como recoge
la exposición de motivos del Real Decreto-ley 22/2018, en ciertas
ocasiones han sido las exposiciones a sectores concretos las que han concentrado
la mayor parte de los riesgos sistémicos. Este fue el caso del sector
inmobiliario español en la pasada crisis financiera, pero existen
otros ejemplos a escala internacional. En una situación de este
tipo, activar herramientas macroprudenciales agregadas podría tener
efectos contraproducentes. En concreto, si el crecimiento del crédito
es excesivo en un solo sector, un aumento de los requerimientos de capital
para todas las exposiciones podría llevar a que las entidades incrementaran
aún más su exposición a ese sector, ya que esa herramienta
no permite alterar el coste relativo en términos de capital regulatorio
de la concesión de crédito al sector para que refleje el
mayor riesgo sistémico que lleva aparejado. Al contrario, las herramientas
macroprudenciales agregadas incrementarían el coste en términos
de capital regulatorio del crédito para todas las ramas de forma
homogénea. En cambio, si la medida afecta a un sector o a un grupo
determinado de sectores, aumenta el coste relativo del crédito a
esos sectores, lo que altera las rentabilidades relativas de las distintas
carteras en contra del sector o sectores que están generando el
riesgo sistémico. En todo caso, la aplicación de una herramienta
de ámbito sectorial debe venir acompañada de un estricto
seguimiento de sus potenciales efectos de desbordamiento (spillovers) hacia
el resto de los sectores para evitar que el problema de excesivo crecimiento
del crédito se vaya desplazando entre sectores. Además, los
sectores considerados deben tener una dimensión sistémica
para prevenir que la herramienta tenga un carácter microprudencial.
A estos efectos, esta circular permite que el Banco de España fije
el colchón anticíclico sobre las exposiciones de las entidades
frente a un determinado sector, además de sobre las exposiciones
totales.
Otra herramienta
macroprudencial sería el establecimiento de límites a la
concentración sectorial de las exposiciones de las entidades. Al
igual que el colchón de capital anticíclico, cuando este
se establece sobre un sector concreto, gira en torno al volumen total de
las exposiciones de un sector. Esta concentración se define en términos
de la ratio de exposición sectorial sobre capital de nivel 1 ordinario
(CET1), por lo que no supone un límite cuantitativo absoluto a la
exposición. Se trata también de una herramienta sectorial,
por lo que parece lógico esperar que tenga los mismos efectos señalados
para el colchón de capital anticíclico cuando se establece
sobre uno o varios sectores, y se debe subrayar la necesidad de analizar
cuidadosamente los potenciales efectos de desbordamiento hacia otros sectores.
También en este caso los sectores deben tener una dimensión
sistémica y ser coherentes, en la medida de lo posible, con los
contemplados en el colchón de capital anticíclico. La diferencia
fundamental de esta herramienta con respecto al colchón de capital
anticíclico establecido sobre uno o varios sectores estriba en que
su activación frenaría de forma más efectiva el crecimiento
de la concentración sectorial, mientras que el colchón de
capital anticíclico únicamente lo desincentivaría,
al encarecer en términos de capital el incremento de la exposición
crediticia al sector o sectores sobre los que hubiera sido activado.
La capacidad
para fijar condiciones sobre la concesión de préstamos y
otras operaciones tiene el potencial de afectar de forma directa al crédito;
en concreto, al flujo de crédito nuevo. Este instrumento establecería
límites a las condiciones de concesión de los créditos
nuevos, por lo que sería susceptible de ser aplicado cuando, por
ejemplo, se observe un nivel de sobrevaloración de los precios de
la vivienda que haga que las potenciales correcciones futuras reduzcan
el valor del colateral por debajo del préstamo comprometido, cuando
un acreditado no cuente con una situación patrimonial lo suficientemente
saneada o cuando se aprecie que los indicadores de concesión de
préstamos de un porcentaje significativo de la cartera crediticia
alcanzan niveles preocupantes desde el punto de vista de la solvencia de
una entidad o de un grupo de entidades.
La evidencia
empírica disponible muestra que los préstamos que han sido
concedidos con criterios más estrictos en términos de su
apalancamiento, del esfuerzo realizado para su devolución o de su
vencimiento (esto es, con menores plazos de vencimiento) presentan, a posteriori,
tasas de morosidad significativamente inferiores. De hecho, aquellos préstamos
en los que se satisfacen de forma simultánea varios de estos criterios
más estrictos suelen experimentar probabilidades de impago sensiblemente
inferiores a las de aquellos préstamos en los que solo se satisface
uno de ellos. En este sentido, los estándares crediticios son claves
para garantizar la seguridad y la solidez de los bancos, así como
para reducir el riesgo sistémico. Por tanto, la evaluación
de las políticas de concesión de préstamos por parte
de los bancos es crucial para reducir el impacto de las perturbaciones
en el futuro.
Las características
de los préstamos susceptibles de ser afectadas por esta herramienta
pueden ser variadas. La decisión de establecer condiciones sobre
unas características y no sobre otras dependerá, por tanto,
de la situación concreta que haya que confrontar, es decir, de la
naturaleza del riesgo sistémico, para decidir cuál es la
más eficaz para su mitigación. Sin embargo, debe tenerse
en cuenta que el establecimiento de condiciones en una característica
puede conducir a excesos en otras, por lo que podría ser necesario
actuar sobre varias características a la vez. Además, también
puede ocurrir que se produzcan efectos de desbordamiento hacia otras carteras
de crédito no afectadas por los límites introducidos (por
ejemplo, desde las operaciones con garantía hipotecaria hacia las
que no cuenten con dicha garantía), lo cual podría llevar
también a extender las medidas a esos ámbitos. La regulación
de este instrumento debe contemplar asimismo la posibilidad de que las
condiciones sean moduladas en función de las características
del prestatario y del prestamista para así garantizar su eficacia.
En el ejercicio
de la habilitación conferida, en esta circular se regulan el establecimiento
del colchón de capital anticíclico sobre uno o varios sectores,
los límites a las exposiciones frente a determinados sectores y
la posibilidad de establecer límites y condiciones sobre la concesión
de préstamos y otras operaciones por parte de las entidades para
operaciones con el sector privado en España.
En línea
con lo establecido en el artículo 15.2.d) del Real Decreto 102/2019,
la regulación del colchón anticíclico se fundamenta
en las mejores prácticas internacionales en relación con
los objetivos, instrumentos e indicadores de naturaleza macroprudencial.
En concreto, esta circular incorpora en el marco del colchón anticíclico
gran parte de los principios directores del Comité de Supervisión
Bancaria de Basilea (BCBS, por sus siglas en inglés) publicados
en noviembre de 2019.
El establecimiento
del colchón de capital anticíclico sobre uno o varios sectores
es una mejora técnica de esta herramienta, por permitir su aplicación
tanto sobre el conjunto de las exposiciones como sobre algunos sectores,
o incluso sobre ambos simultáneamente.
Para la activación
y determinación del colchón anticíclico sobre sectores
concretos, se identifica un conjunto amplio de variables con capacidad
para actuar como indicadores de alerta temprana sobre desequilibrios sectoriales
en España, correlacionados con incrementos del riesgo sistémico
en el sistema financiero. Sobre la base de la literatura empírica
y de las directrices del BCBS en el contexto del colchón anticíclico,
se consideran, en particular, las siguientes categorías de indicadores:
i) indicadores de volumen de crédito sectoriales –medidas de crecimiento
de crédito, intensidad y brechas–; ii) indicadores de precios de
activos –evolución y medidas de desequilibrio especializadas para
cada sector–, y iii) indicadores de desequilibrios macrofinancieros sectoriales
–endeudamiento, riqueza neta, capacidad o necesidad de financiación,
tasa de ahorro y brechas de consumo e inversión, entre otros–.
Por lo que
respecta a los límites sectoriales a la concentración de
exposiciones, parece necesario establecer una continuidad con el colchón
de capital anticíclico sobre uno o varios sectores. Por eso, la
única diferencia entre estas medidas, en términos de la segmentación
sectorial de la cartera de crédito, es que se añaden dos
sectores adicionales que recogen las exposiciones al sector financiero.
Además, al igual que en la perspectiva supervisora microprudencial,
la concentración se define en términos del peso que esa exposición
tiene sobre los recursos propios; en este caso, sobre el CET1 de la entidad.
De esta forma, no se establece un límite absoluto a las exposiciones,
sino que este depende de los recursos de las entidades para cubrir potenciales
pérdidas. En este sentido, otra diferencia de estas medidas con
el colchón de capital anticíclico es que las exposiciones
a las que se refieren no están ponderadas por riesgo. Estos límites
se podrán exigir para un sector en concreto, o para varios de ellos
conjuntamente, y podrán estar vigentes junto con otras herramientas
macroprudenciales.
Dado que, en
el momento de su introducción, podrá haber entidades que
se encuentren por encima de los límites sectoriales a la concentración,
se especificará un período de tiempo de ajuste que facilite
la rápida convergencia hacia estos. Para determinar los límites
a la concentración, el Banco de España tendrá en cuenta,
entre otros criterios, la evolución de la exposición agregada
en cada sector, su peso histórico en la cartera total de exposiciones
y su evolución reciente, su relevancia en el PIB y en el valor añadido
sectorial, y, por supuesto, su peso en el CET1 agregado.
Respecto a
la fijación de límites y de condiciones sobre la concesión
de préstamos y otras operaciones, esta circular establece distintas
condiciones susceptibles de ser activadas. Así, de acuerdo con la
exposición de motivos del Real Decreto-ley 22/2018, el Banco de
España podrá fijar límites al endeudamiento máximo
que puede obtener un prestatario, dadas las garantías aportadas
(loan to value), a la parte de la renta disponible que puede destinar al
pago de su deuda (debt service to income), al nivel que representa la deuda
en la renta (debt to income) y al plazo de vencimiento de la operación,
entre otras medidas. Estos límites se podrán activar individualmente
o de forma conjunta, y podrán estar vigentes otros instrumentos
macroprudenciales simultáneamente. Asimismo, estos límites
podrán ser distintos para determinados colectivos, tanto en el caso
de personas físicas como en el de jurídicas. Esto puede ocurrir,
bien porque tales distinciones beneficien a la estabilidad financiera,
bien porque la aplicación de límites distintos para determinados
colectivos facilite la aplicación de las medidas y no perjudique
su efectividad en la reducción del riesgo sistémico. De la
misma forma, las medidas podrán considerar un determinado porcentaje
de créditos que quede excluido de los límites.
Para determinar
la necesidad de activación de estas herramientas, el Banco de España
analizará, entre otros criterios, la evolución reciente del
crédito y de la actividad real, las características de la
concesión de los préstamos y múltiples indicadores
del grado de solvencia, las rentas y el endeudamiento de las personas,
físicas y jurídicas.
La circular
consta de una norma única, una disposición final y un anejo.
La norma única viene a introducir en la Circular 2/2016 el nuevo
marco macroprudencial descrito anteriormente.
Esta circular
responde a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad
jurídica, transparencia y eficiencia, como exige el artículo
129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas.
Por lo que
se refiere a los principios de necesidad y de eficacia, esta circular es
el instrumento necesario para el desarrollo del régimen aplicable
a las nuevas herramientas macroprudenciales que tiene a su disposición
el Banco de España, de acuerdo con el Real Decreto-ley 22/2018 y
el Real Decreto 102/2019, cuyo objetivo final es identificar, prevenir
y mitigar el desarrollo del riesgo sistémico y procurar una contribución
sostenible del sistema financiero al crecimiento económico.
En cuanto a
los principios de proporcionalidad, de seguridad jurídica y de eficiencia,
esta circular establece la regulación mínima imprescindible
para el cumplimiento de sus fines y es coherente con el resto del ordenamiento
jurídico, tanto nacional como internacional, y las únicas
cargas administrativas que impone se refieren al requerimiento de que las
entidades reporten la información necesaria para que puedan ser
implementadas. Por último, en lo que se refiere al principio de
transparencia, la circular ha sido sometida al pertinente trámite
de audiencia e información pública.
