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• Modificación de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias.

Se modifica la Ley 4/2017 del suelo en distintos aspectos para promover el uso de la comunicación previa frente a la autorización municipal, y se corrigen diferentes errores detectados en la aplicación práctica de la misma.

1. Delegación de competencias de Ayuntamientos y Cabildos 

La aplicación del artículo 18.2 de dicha Ley ha puesto de manifiesto la ausencia de habilitación legal para que los Ayuntamientos y Cabildos Insulares puedan delegar en otras Administraciones Públicas el ejercicio de competencias en materia de ordenación, ejecución e intervención territorial y urbanística (delegación intersubjetiva), previsión necesaria ante la no poco frecuente falta de recursos humanos especializados en el ejercicio de dichas funciones (lo cual genera retrasos y bloqueos en los procedimientos).

Por tanto, se incorpora al citado artículo una habilitación legal (apartado 3) para este tipo de delegaciones intersubjetivas en materia territorial y urbanística, que podrán realizarse tanto en sentido descendente (de una Administración de ámbito territorial superior a una de ámbito territorial inferior) como en sentido ascendente (de una Administración de ámbito territorial inferior a una de ámbito territorial superior).

Y es que, aunque el artículo 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, parece referirse exclusivamente a la delegación en sentido descendente (del Estado o de las Comunidades Autónomas en los Municipios), se ha admitido también la delegación en sentido ascendente (de un Ayuntamiento al Cabildo Insular o a la Administración Autonómica) por la doctrina y los Tribunales. Así, podemos citar la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias nº 609, de 17 de mayo de 1999, o las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de noviembre de 2008 (recurso nº 335/2006) y de 8 de febrero de 2007.

De igual manera, el artículo 86.6.c) y la disposición adicional primera, apartado 4, no prevén un método ágil para la delegación por los Cabildos o Ayuntamientos de la competencia para la evaluación ambiental de instrumentos o proyectos en el respectivo órgano ambiental insular o en el órgano ambiental autonómico, cuando la mayoría de tales Ayuntamientos carecen de los recursos humanos especializados necesarios para el ejercicio de dichas funciones; razón por la cual se habilita la posibilidad de delegación directa de las mismas sin necesidad de convenio (reservándose la figura del convenio para articular encomiendas de gestión).

2. Suelo rústico. Determinaciones.

El artículo 58.2 se modifica para, por un lado, clarificar que sus determinaciones se aplican también a las "instalaciones" en suelo rústico (y no solamente a construcciones y edificaciones); y, por otro lado, para eximir del cumplimiento del retranqueo a linderos a los cerramientos de explotaciones agrarias, al objeto de evitar la pérdida de suelo productivo que esa exigencia supone.

El artículo 64.2 se modifica para aclarar la vinculación positiva (necesidad de previsión expresa en el planeamiento) de los usos y actividades que pueden realizarse en suelo rústico de protección natural, cultural y paisajística ubicados en Espacio Natural Protegido.

Debe eliminarse la confusión derivada de los artículos 62 y 72 de la Ley, pues según determinadas interpretaciones excesivamente laxas de dicho artículo 72, las instalaciones de energía renovable serían admisibles como usos de interés público o social, en cualquier subcategoría de suelo rústico de protección económica y en todo caso; interpretaciones que resultan incongruentes con el artículo 62, que prohíbe con carácter general los usos de interés público o social en suelo rústico de protección agraria. Al mismo tiempo, se han detectado interpretaciones excesivamente rigoristas que inhabilitan toda operatividad de esta figura en la citada subcategoría de suelo rústico.

Por tanto, se modifica el artículo 72 optando por una interpretación intermedia y equilibrada, a caballo entre la más restrictiva (vetar de forma absoluta esta figura en suelo rústico de protección agraria) y la más aperturista o desarrollista (permitirla en todo caso, y en cualquier subcategoría de suelo rústico de protección económica). Así:

Al mismo tiempo, se precisa que cuando el planeamiento ya ha tomado previamente la decisión de implantar el uso energético en suelo rústico de protección agraria, la figura del uso de interés público o social sí resulta admisible si el instrumento de ordenación no contiene la ordenación detallada suficiente como para legitimar directamente la ejecución de la instalación energética; supuesto en el cual podrá emplearse el procedimiento al que aluden los artículos 77 y 79 (que exigen la declaración de interés público o social por parte del Cabildo).

Asimismo, se actúa también sobre el último inciso del artículo 72, pues cuando el suelo rústico (de cualquier categoría) ya se encuentra previamente transformado y en él existen instalaciones, construcciones o edificaciones en cuya cubierta se pretendan implantar instalaciones de energía fotovoltaica como uso complementario, no deben operar los límites previstos en el artículo 61.5 LSENPC; pues dicha implantación sobre las cubiertas de tales volúmenes no genera la pérdida de valores agrarios que sí se puede producir cuando las instalaciones se desarrollan directamente sobre el suelo.

3. Situación legal de las construcciones preexistentes 

La modificación del artículo 160.1.a) se justifica por el hecho de que hay muchas obras de reforma, redistribución e incluso de mera conservación que se están denegando en los Ayuntamientos porque no se justifica en la memoria del proyecto que son necesarias para mantener y alargar la vida útil del inmueble (cuando esa finalidad ya es inherente a los tipos de obras permitidas en el citado artículo, por lo que no debería ser necesario justificarla de forma expresa). Por tanto, la anomalía detectada debe ser corregida modificando la redacción del precepto, evitándose así interpretaciones divergentes que puedan bloquear o ralentizar iniciativas en este sector de la construcción.

Paralelamente, se está produciendo entre los operadores de las Administraciones Públicas una tendencia a una interpretación literal estricta del precepto, que puede llegar a ser incongruente, pues se permiten las obras de conservación y mantenimiento en las construcciones en situación de fuera de ordenación (artículo 362.2 de la Ley), pero no se permiten en las edificaciones en situación de consolidación (al no estar mencionadas expresamente). Esta interpretación, además, no se ajusta a la interpretación amplia que ha hecho el Consejo Consultivo de Canarias en su Dictamen nº 671/2011, de 12 de diciembre de 2011.

Por tanto, es necesario modificar este artículo para salvar la incongruencia práctica que se está generando, y añadir a las obras permitidas en situación legal de consolidación las de "mantenimiento", "conservación", "reforma", "modernización" o "demolición parcial". La modificación de este artículo, que responde a las comentadas divergencias interpretativas, cuenta en todo caso con una especial trascendencia en la coyuntura actual, pues no solo corregirá las citadas divergencias, sino que favorecerá el desbloqueo de iniciativas en el sector de la construcción, cuya importancia a corto plazo no puede ser obviada de cara a aliviar las consecuencias inmediatas de la crisis económica.

4. Parcelaciones

Resulta necesario modificar el artículo 275.3 para eximir de la aplicación del régimen de la unidad mínima de cultivo y del informe de la Consejería competente en materia de agricultura la segregación o división que tenga por objeto separar parcelas que estén clasificadas como suelo urbano o urbanizable o categorizadas como asentamiento rural por el planeamiento aplicable, aunque la superficie del resto de parcela en suelo rústico no categorizado como asentamiento rural sea inferior a la unidad mínima de cultivo. Asimismo, en todo caso resulta necesario especificar que el citado informe sectorial no es exigible cuando el terreno se localiza íntegramente en el interior de un asentamiento rural; todo ello a efectos de evitar interpretaciones literales del precepto que están llevando actualmente a que dicho informe sea solicitado en estos casos, con la consiguiente ralentización de los procedimientos de concesión de licencias de segregación o división.

5. Licencias urbanísticas.

Se modifican determinadas letras del artículo 330.1 (actuaciones sujetas a licencia) para su concordancia con las modificaciones realizadas en el artículo 332, que regula la sujeción a comunicación previa de algunas actuaciones urbanísticas.

Deben exceptuarse de cualquier título de intervención sobre la legalidad urbanística determinadas actuaciones que hayan sido objeto de control en cumplimiento de la normativa sectorial, habiendo intervenido o podido intervenir el Ayuntamiento en dicho procedimiento a través de la emisión de informe o autorización sobre la adecuación a dicha legalidad, al objeto de evitar la duplicidad de controles que proscribe la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los Servicios en el Mercado Interior (también conocida como Directiva "de Servicios" o Directiva "Bolkenstein"). Concretamente, se añade al listado de actuaciones exceptuadas de título habilitante urbanístico (licencia y comunicación previa) a las instalaciones legitimadas en virtud del artículo 6 bis de la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de Regulación del Sector Eléctrico Canario, y a las instalaciones de producción de energías renovables, sujetas a autorización sectorial energética.

La agilización de la intervención administrativa sobre las actuaciones urbanísticas requiere la potenciación de la comunicación previa (artículo 332) en aquellos supuestos en los que el régimen de autorización previa no es estrictamente necesario y así se ha puesto de manifiesto durante la vigencia de la Ley 4/2017, de 13 de julio, especialmente con relación a actuaciones relacionadas con la actividad agraria así como a las instalaciones destinadas a la reducción de la demanda energética para la calefacción o refrigeración de los edificios, que se recogen en la normativa básica estatal y no suponen nuevos volúmenes ni la modificación general de las fachadas en que se implantan.

Se concretan determinados supuestos relacionados con la práctica ordinaria de labores agrícolas (como la instalación de cabezales de riego, entre otras actuaciones carentes de entidad y complejidad técnica) respecto de los que vienen generándose dudas en cuanto a su exención o sujeción a algún título habilitante; debiendo especificarse definitivamente que están exentas (artículo 333.1.b).

Se clarifica el contenido de los informes técnico y jurídico que deben emitirse en el procedimiento de concesión de licencias urbanísticas (artículo 342.3), pues se ha generado confusión respecto a la necesidad o no de que los mismos se pronuncien sobre la adecuación del proyecto a determinada normativa sectorial. Así, se mantiene la exigencia de analizar la adecuación a la legalidad ambiental, territorial y urbanística, pero se precisa que es necesario también un pronunciamiento específico sobre la seguridad (que irá referido a la competencia de la persona redactora del proyecto técnico), la accesibilidad y la habitabilidad.

Se añade un nuevo párrafo al artículo 349.3 para clarificar que, aun cuando no exista modelo normalizado aprobado por ordenanza municipal, la figura de la comunicación previa es plenamente operativa si se cumple con los requisitos mínimos establecidos en dicho apartado. Se elimina, así, toda posible interpretación restrictiva de dicho apartado que pudiera coartar el campo de acción de la figura de la comunicación previa, evitándose que la ausencia de modelo normalizado sirva de pretexto a la Administración para no admitir dichas comunicaciones previas.

En la línea de mejorar la definición de la figura de la comunicación previa urbanística, se modifica el artículo 349.5 de la Ley para aclarar que el requerimiento de subsanación de deficiencias que no sean esenciales (y que, por tanto, son subsanables), no produce la ineficacia de la comunicación presentada, sin perjuicio de la adopción de medidas provisionales en aquellos casos en que la Administración lo considere procedente.

Asimismo (artículo 350.2) se precisa el concepto de inexactitud, omisión o falsedad "de carácter esencial", que está dando lugar a desigualdades en la forma de ejercer la potestad de control de las comunicaciones previas por parte de los Ayuntamientos, en la mayoría de los casos haciendo inoperativa la figura.

6. Régimen disciplinario. Sanciones.

En el artículo 372.3 se tipifica como infracción grave la inexactitud, omisión o falsedad de carácter esencial que se cometa en la comunicación previa propiamente dicha; distinguiéndola de la inexactitud, falsedad u omisión que pueda contener la documentación técnica que se acompaña a dicha comunicación previa, que ya está tipificada en el texto vigente de la Ley. A su vez (artículo 395), se concreta a quién corresponde la responsabilidad en cada uno de los tipos infractores, estableciendo una responsabilidad solidaria en caso de que se cometan las dos infracciones de forma simultánea.