| La colaboración en la construcción.
Nuevas vías para proyectos de infraestructura utilizando un modelo
de asociación público-privada (P3).
La industria continúa con un amplio cambio
hacia métodos de trabajo en equipo colaborativo. Las relaciones
contractuales alternativas como diseño-construcción (design-build),
gestión de construcción en riesgo (construction management
at risk CMAR), entrega integrada de proyectos (integrated project delivery
IPD), contratos colaborativos progresivos de diseño-construcción
(PDB) y asociaciones público-privadas (public-private partnerships
P3), han demostrado facilitar el diseño y la construcción
de activos verticales u horizontales con mayor colaboración, coordinación
y eficiencia.
En las últimas décadas, las condiciones
económicas y los cambios técnicos en el sector de la construcción,
junto con una mayor demanda pública e industrial de servicios han
abierto nuevas vías para proyectos de infraestructura utilizando
un modelo de asociación público-privada (P3).
Los P3 actuales ofrecen enfoques innovadores a
la financiación y la propiedad de las instalaciones. Los proyectos
P3 se basan en las fortalezas de los métodos de entrega de diseño
y construcción al tiempo que ofrecen a los clientes enfoques innovadores
para la gestión de riesgos y los costes del ciclo de ejecución
de la obra.
Estos atributos abordan las características
únicas de los proyectos que requieren un alto grado de colaboración
a lo largo de las etapas de planificación, financiación,
gestión y operaciones y mantenimiento.
Sin embargo, todavía existe una importante
necesidad de que el público comprenda que un proyecto P3 en la mayoría
de los casos no es una privatización.
¿Qué es una Concesión o
colaboración público-privada (P3) PPP «Public Private
Partnership» o asociación público-privada APP?
Una asociación público-privada (P3)
es un modelo de entrega alternativo que busca aprovechar la experiencia
y la innovación del sector privado en la entrega de infraestructura
pública, tanto horizontal como vertical, para el beneficio de una
administración pública y los usuarios de la infraestructura.
Cuando se utilizan para el proyecto adecuado y
se estructuran e implementan de acuerdo con las mejores prácticas
y de acuerdo con los objetivos, las limitaciones y la autoridad del cliente
público, los P3 pueden aprovechar con éxito las respectivas
fortalezas de los sectores público y privado para entregar proyectos
grandes y complejos a un coste reducido.
En términos generales, un P3 implica un
acuerdo entre una administración pública y un socio del sector
privado para el diseño, la construcción, la financiación
y, por lo general, las operaciones y el mantenimiento a largo plazo de
la infraestructura pública por parte del socio del sector privado
durante un período específico.
Una clave para un P3 exitoso es la asignación
eficiente de riesgos entre los socios del sector público y privado,
lo que significa que los riesgos se asignan a la parte que mejor puede
administrarlos y resulta en una “relación calidad-precio” para el
cliente público.
Bajo un P3, muchos riesgos que generalmente son
retenidos por el cliente público bajo un modelo de entrega tradicional
se transfieren al socio del sector privado.
Además, bajo un P3, la financiación
privada en riesgo, que se reembolsa solo una vez hasta que se completa
y ejecuta con éxito el proyecto, incentiva al socio del sector privado
a entregar el proyecto dentro del presupuesto y a tiempo.
Además, con la transferencia de las responsabilidades
de mantenimiento a largo plazo al socio del sector privado, además
del diseño y la construcción, se incentiva al socio del sector
privado a adoptar un enfoque de costes de toda la vida para ofrecer soluciones
que resulten en un coste general del ciclo de ejecución de la obra
eficiencias del activo.
Los P3 también suelen utilizar un enfoque
basado en el rendimiento para los requisitos y especificaciones técnicas,
tanto con respecto al diseño y la construcción, como a las
operaciones y el mantenimiento, creando así una oportunidad para
que el cliente público fomente e incorpore la experiencia y la innovación
del sector privado y garantice un contrato al nivel especificado de rendimiento
de un activo durante todo el plazo del contrato P3.
No existe una definición única de
P3. Se trata de un contracto que se forma entre socios del sector público
y privado. Estos contratos generalmente involucran a una agencia gubernamental
que contrata a un socio privado para renovar, construir, operar, mantener
y / o administrar una instalación o sistema, en su totalidad o en
parte, que ofrece un servicio público.
Bajo estos acuerdos, la agencia puede retener la
propiedad de la instalación o sistema público, pero la parte
privada generalmente invierte su propio capital para diseñar y desarrollar
las propiedades. Normalmente, cada socio comparte los ingresos resultantes
de la asociación.
El Consejo Nacional americano de Asociaciones Público-Privadas
(National Council for Public-Private Partnerships (NCPPP)) define una Concesión
público-privada como "un acuerdo contractual entre una agencia pública
(federal/autonómico, estatal o local) y una entidad del sector privado.
A través de este acuerdo, los activos de
cada sector (público y privado) se comparten en la prestación
de un servicio o instalación para el uso del público en general.
Además de compartir los recursos, cada parte comparte los riesgos
y recompensas potenciales en la prestación del servicio y / o instalación.
Los PPP vienen en diferentes formas y tamaños.
Incluyen tanto las instalaciones existentes, denominadas "brownfields"
como las instalaciones de nueva capacidad conocidas como proyectos "greenfield".
Un punto en común entre los diferentes tipos
de APP es la necesidad de un flujo de ingresos. A menudo, la entidad privada
proporcionará todo o parte de la financiación inicial para
la construcción o mejora de una instalación, pero debe haber
un método de reembolso durante la duración de la asociación.
El flujo de ingresos se puede derivar de varias fuentes diferentes, incluidas
tarifas, peajes, peajes en la sombra, pagos por disponibilidad e impuestos
locales.
Las APP cambian la naturaleza de la construcción
de obras públicas.
En lugar de trabajar para una agencia gubernamental,
un contratista se encuentra trabajando para una entidad privada o un consorcio
de empresas privadas. Dicho "cliente" suele tener mucha más flexibilidad
que una agencia gubernamental.
Por lo general, la entidad privada es libre de
seleccionar o crear un sistema de ejecución de proyectos que se
adapte a sus necesidades particulares y, en el proceso de hacerlo, puede
solicitar al contratista de construcción que amplíe su función
más allá de lo que el contratista ha desempeñado tradicionalmente
en la construcción de obras públicas.
Dicho cliente puede seleccionar el sistema de entrega
de Diseño-Construcción (Design-Build delivery system), o
Agencia de Construction Management CM (CM Agency), o CM a Riesgo (CM At-Risk),
y sin ir tan lejos, el cliente aún puede solicitar una variedad
de servicios individuales que aumentan el riesgo de responsabilidad "profesional"
del contratista, incluyendo:
-
Definición de los objetivos del proyecto
-
Documentación de condiciones existentes
-
Desarrollo de programa de espacio o sitio
-
Asesoramiento sobre el uso óptimo de los fondos
disponibles
-
Coordinación temprana durante la fase de diseño
-
Ingeniería de valor
-
Revisiones de constructibilidad
-
Control sobre el alcance del trabajo
-
Uso óptimo de las habilidades y talentos de
las empresas de diseño y construcción.
-
Beneficios de los P3
Ventajas de las asociaciones público-privadas
APP
Las asociaciones público-privadas APP ayudan
a llenar el vacío entre la contabilidad gubernamental anual típica
y el presupuesto de capital.
Los mercados privados conocen los beneficios del
presupuesto de capital y están invirtiendo fuertemente en infraestructura
de capital estadounidense.
Quienes apoyan el avance de las APP destacan muchas
ventajas.
El papel de las asociaciones público-privadas
APP suponen las siguientes ventajas a los organismos públicos:
-
Las APP permiten distribuir los costes de inversión
a lo largo de la vida útil del activo y, por lo tanto, permiten
adelantar los proyectos de infraestructura en años en comparación
con la financiación de reparto que es típico de muchos proyectos
de infraestructura.
-
Las APP tienen un sólido historial de entrega
a tiempo y dentro del presupuesto.
-
Las APP transfieren ciertos riesgos al sector privado
y brindan incentivos para que los activos se mantengan adecuadamente.
-
Las APP pueden reducir el coste de la infraestructura
para la entidad pública al reducir tanto los costes de construcción
como los costes generales del ciclo de ejecución de la obra.
El gran futuro de los proyectos público
privados P3.
Los proyectos P3 han recibido una atención
cada vez mayor en los últimos años a medida que las agencias
públicas se esfuerzan por identificar nuevas formas de ejecutar
proyectos en condiciones cada vez más desafiantes.
Si bien algunos proyectos son adecuados para la
ejecución P3, debe considerar que:
• Es probable que la necesidad de inversión
de capital resulte en un coste de capital significativamente más
alto (antes de ajustar la asignación de riesgo del proyecto) con
financiación privada.
• Los acuerdos del proyecto P3 son complejos y
costesos de adquirir.
• Si bien los beneficios de transferencia de riesgo
P3 pueden ser atractivos para proyectos complejos con tecnologías
desconocidas para las agencias públicas (por ejemplo, desalinización,
biosólidos y recolección de nutrientes), muchos proyectos
son relativamente sencillos y generalmente no generan ahorros de costes
ajustados al riesgo significativos .
• Si bien los ahorros de costes atribuibles a
las eficiencias de costes del ciclo de ejecución de la obra P3 pueden
ser significativos, el nivel de ahorros en un proyecto en particular puede
ser difícil de predecir e implica consideraciones subjetivas que
están sujetas a debate e incertidumbre.
Tenga en cuenta que los P3 siguen siendo un
modelo de entrega viable para clientes con circunstancias específicas
que se prestan a la entrega P3, como:
• Mejorar la asignación de riesgos
del proyecto entre el cliente y la entidad del sector privado a lo largo
del ciclo de ejecución de la obra del proyecto,
• Reducir los costes de capital y / o del ciclo
de ejecución de la obra del proyecto transfiriendo la responsabilidad
de la operación y el desempeño de las instalaciones a largo
plazo al sector privado, y
• Utilizar enfoques de financiación innovadores
para beneficiar al cliente en términos de fijación de tarifas,
etc.
Un P3 exitoso alineará estos intereses para
ofrecer valor financiero a largo plazo al cliente y a los contribuyentes.
Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre,
por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de
la Administración Pública y para la ejecución del
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
España recibirá, además de
los fondos habituales del Marco Financiero Plurianual de la Unión
Europea 2021-2027, 140.000 millones de euros adicionales procedentes del
Instrumento Europeo de Recuperación Next Generation EU para realizar
inversiones y reformas dirigidas a la transformación digital, la
transición ecológica, la igualdad de oportunidades y la cohesión
económica, social y territorial en el marco del mercado único
europeo. De esos fondos extraordinarios, 72.000 millones serán en
forma de transferencias directas (subvenciones), principalmente provenientes
del nuevo Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la UE (59.168
millones) y del instrumento React-EU (12.436 millones). Y el resto en forma
de préstamos.
El Real Decreto-Ley 36/2020 introduce una nueva
estructura de gobernanza y articula una parte relevante de la gestión
de los fondos europeos en torno a los denominados Proyectos Estratégicos
para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE),
contempla determinadas figuras administrativas e instrumentos de colaboración
público-privada para la ejecución del PRTR, y simplifica
y agiliza los procedimientos administrativos para la gestión de
los fondos europeos, que deben ser empleados entre los años 2021
y 2023.
Los objetivos del RDL 36/2020 son:
-
Establecer incentivos adecuados a través de
la contratación pública para promover la inversión
en innovación sostenible y el crecimiento en la UE.
-
Establecer incentivos adecuados a través de
la contratación pública para promover la inversión
en innovación sostenible y el crecimiento en la UE.
-
Contribuir a una economía de la UE más
resistente a través de la contratación pública
-
Mejorar la eficiencia de la contratación pública
para promover la recuperación y enfrentar crisis futuras. Este es
el propósito de la nueva normativa, que tiene como objetivo "responder
de manera ágil y eficaz" mediante la generación de diferentes
herramientas para ejecutar planes y una óptima gestión de
fondos (dependiendo del sector público y privado). Esta no es una
norma para introducir adecuadamente cambios importantes en la contratación
pública. Los cambios más relevantes están relacionados
con los métodos de gestión organizativa y funcional.
A tal fin se recuperan las agencias estatales y se
recogen soluciones flexibles en cuanto a medios y organización para
gestionar el plan de forma eficaz, de forma que se capacite al departamento
de gestión administrativa para que absorba con éxito los
fondos y mantenga los intereses generales.
Se pone el acento en:
> Simplificar la tramitación de
los acuerdos administrativos y ampliar su plazo máximo,
> Recopilado un nuevo dato muy relevante: el proyecto
de estrategia de recuperación y transformación económica
"PERTES",
> Crear una "ventanilla única" planificada
para facilitar la tramitación de solicitudes y trámites con
partes relacionadas como punto de contacto formal con el gobierno y portal
web único.
> Simplifica el procesamiento de autorizaciones.
> Adaptar y potenciar la imagen de empresa de
economía mixta.
> Se han introducido nuevas regulaciones sobre
acuerdos de I + D (9 D.F)
Medidas de agilización administrativa en
procedimientos relacionados con los fondos europeos
Para agilizar los procedimientos relativos a la
gestión de los fondos ligados a la ejecución del PRTR, el
RDL 36/2020 contempla diversas medidas:
-
Elaboración por todos los departamentos ministeriales
encargados de la gestión de proyectos del PRTR, dentro de los dos
meses siguientes a la entrada en vigor del RDL 36/2020, de un instrumento
de planificación estratégica para la gestión y aprobación
del mismo por la Comisión para la Recuperación, Transformación
y Resiliencia.
-
Organización de los medios y recursos de cada
departamento de conformidad con lo que resulte del instrumento de planificación
estratégica aprobado, pudiéndose constituir unidades administrativas
de carácter provisional para la gestión y la ejecución
de proyectos financiables con cargo a fondos europeos en el marco del PRTR.
-
Flexibilización de la gestión presupuestaria
y de la contratación de personal estatutario de carácter
temporal, de personal funcionario interino y de personal laboral con contratos
de duración determinada.
-
La tramitación de las solicitudes de participación
en las convocatorias derivadas de la ejecución del PRTR se realizará
a través de las sedes electrónicas de los departamentos ministeriales
y organismos competentes. Los órganos de contratación podrán
difundir toda aquella información vinculada a la ejecución
del Plan y a los procesos de licitación previstos para la implementación
del mismo.
-
Aprobación por los departamentos ministeriales
y los organismos encargados de la gestión de los proyectos ligados
a la ejecución del PRTR, dentro del plazo de dos meses desde la
entrada en vigor del Real Decreto-ley, de un documento de carácter
anual con la programación de los contratos necesarios para su puesta
en marcha, tanto de ejecución de fondos como auxiliares para su
gestión.
-
Agilización de la gestión y control
presupuestarios:
o Afección de la
ejecución de los créditos vinculados al Mecanismo de Recuperación
y Resiliencia a la financiación de actuaciones elegibles conforme
a su marco regulatorio, pudiendo ordenar el Gobierno o autorizar otros
órganos, sin restricciones, determinadas modificaciones presupuestarias
(p.ej. transferencias de los créditos entre distintas secciones
o entre distintos créditos) para garantizar la correcta absorción
del mecanismo.
o Reintegro en el Tesoro en caso
de falta de gasto / destino a la finalidad asignada / incumplimiento de
los objetivos previstos de los fondos transferidos por la Administración
del Estado a determinadas entidades públicas o privadas.
o Posibilidad de tramitar anticipadamente
expedientes de gasto de ejercicios posteriores, llegando a la fase de formalización
del compromiso de gasto, para cualquier tipo de expediente financiado con
fondos europeos, cualquiera que sea el instrumento o negocio jurídico
utilizado.
o Elevación hasta el 50%
del límite para el desembolso anticipado de fondos comprometidos
con carácter previo a la ejecución y modificación
de las prestaciones en los expedientes de gasto correspondientes a convenios
y encargos o en los expedientes de gasto para los que su normativa no permite
o limita el desembolso anticipado.
o Posibilidad de adquirir compromisos
de gastos de carácter plurianual que deban extenderse a ejercicios
posteriores a aquel en que se autoricen, por un máximo de cinco
años, con facultad excepcional del Gobierno de modificar los porcentajes
imputables en cada ejercicio o el número de anualidades.
o Posibilidad de incorporar a los
créditos del ejercicio los remanentes de los créditos que
amparen compromisos de gastos contraídos y vinculados al Mecanismo
de Recuperación y Resiliencia.
o Flexibilización del régimen
de control previo (no aplicación del régimen general de fiscalización,
sino del régimen de requisitos básicos, a la fiscalización
previa de los actos previstos en el art. 150.2.a) de la Ley General Presupuestaria
y a la intervención previa del reconocimiento de obligaciones prevista
en el art. 150.2.b) de la misma y verificación adicional limitada
de extremos adicionales en los expedientes que se financien con cargo a
los fondos de los Planes Next Generation UE) y posibilidad de que el Consejo
de Ministros acuerde la aplicación del control financiero permanente
en sustitución de la función interventora.
-
Agilización de los procedimientos de aprobación
de las normas que deban adoptarse en el marco de la ejecución de
los fondos europeos para el PRTR, declarándose la aplicación
de la tramitación de urgencia prevista en la Ley 50/1997, de 27
de noviembre, del Gobierno, para el procedimiento de elaboración
de disposiciones de carácter general. En particular, se reducen
a la mitad los plazos para la emisión de informes, consultas y dictámenes,
pudiendo continuar la tramitación en el caso de que no se hayan
recibido dentro del plazo previsto (dejando constancia de ello en la memoria
del análisis de impacto normativo).
-
Tramitación urgente y despacho prioritario
de los procedimientos administrativos que impliquen la ejecución
de gastos con cargo a fondos europeos para el PRTR, reduciéndose
los plazos a la mitad (salvo los relativos a la presentación de
solicitudes y recursos).
El Plan de Recuperación, Transformación
y Resiliencia (PRTR)
El PRTR es el instrumento rector para el diseño
y la ejecución de los “objetivos estratégicos” y las “reformas
e inversiones” que, vinculadas al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
previsto en la normativa comunitaria, sirvan para favorecer la cohesión
económica, social y territorial de España, fortalecer la
resiliencia social y económica del país, recuperar el tejido
productivo y mitigar el impacto social tras la crisis causada por la pandemia
del SARS-COV-2 y promover la transformación ecológica y digital.
El PPTR, entre otros aspectos, contendrá
los “objetivos generales a alcanzar” y las “principales iniciativas” y
describirá “las reformas y las inversiones previstas”, las “dimensiones
ecológica y digital” del Plan, “los hitos, metas y el calendario”
y sus “fuentes de financiación”.
El PRTR debe ser aprobado por el Consejo de Ministros,
a propuesta del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación
Digital, sin perjuicio de las eventuales modificaciones que, conforme a
la normativa comunitaria, sea preciso adoptar. Durante el proceso de elaboración
inicial del PRTR van a ser oídas las comunidades autónomas
y las entidades locales, así como las organizaciones empresariales
y sindicales más representativas de ámbito estatal.
De todas estas cuestiones se trata, desde una perspectiva
práctica y profesional, en la guía práctica de la
Concesión y Colaboración Público-Privada (P3). PPP
«Public Private Partnership» O Asociación Público-Privada
APP.
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