1.
Por su singularidad e importancia y por ser uno de los objetivos prioritarios
es necesario destacar la inclusión en esta Ley, de forma decidida,
del principio de sostenibilidad en la ordenación territorial y en
la actividad urbanística. La irradiación de lo ambiental
en el territorio y el urbanismo, incorporando de forma clara la perspectiva
de sostenibilidad social, ambiental y económica en todo el proceso
de planificación, es uno de los grandes objetivos de la nueva norma.
Si bien en los últimos años se han puesto en marcha diferentes
iniciativas encaminadas al desarrollo sostenible de nuestros municipios,
estas no han llegado a incorporarse de forma eficiente por su grado de
dispersión. Es propósito de esta Ley que toda la actividad
en materia de suelo se rija por los principios de sostenibilidad y que
todos los instrumentos de ordenación incorporen estos principios
entre sus determinaciones. En este sentido, cobran especial importancia
las medidas contra el cambio climático.
El artículo
45 de la Constitución Española establece el derecho de todos
a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona
y la obligación que tienen los poderes públicos de velar
por la utilización racional de todos los recursos naturales, con
el fin de proteger y mejorar la calidad de vida. De ahí la prevalencia
de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales sobre el resto
de instrumentos de ordenación, conforme a la Ley 42/2007, de 13
de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad.
Las ciudades
contribuyen en un alto grado a la contaminación global del planeta
y utilizan una buena parte de la energía consumida por la humanidad,
generando los mayores problemas ambientales, pero es también en
ellas donde existe mayor capacidad para afrontar esta situación
de crisis medioambiental global.
Es por ello
que la Ley asume el cumplimiento de uno de los grandes retos de la sociedad
actual contra el cambio climático: el impulso de la transición
energética mediante el fomento de las energías renovables
en el territorio, en el suelo rústico y en el suelo urbano.
El urbanismo
moderno, nacido para compensar los desequilibrios que había generado
la ciudad industrial y basado en un modelo de crecimiento expansivo y continuo,
está en crisis. En el marco internacional, este fenómeno
se ha analizado en multitud de cartas y estrategias. Con la Carta de Leipzig
sobre Ciudades Europeas Sostenibles y la Declaración de Toledo,
promulgadas en los años 2007 y 2010 en el seno de la Unión
Europea, o la Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas de 2016 sobre ciudades
y asentamientos humanos sostenibles, los organismos internacionales han
puesto en el centro del debate la necesidad de un desarrollo urbano sostenible,
que concentre sus esfuerzos en la ciudad consolidada.
En relación
con el modelo de ciudad adoptado, y en coherencia con los principios establecidos
en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, la
Estrategia Andaluza de Sostenibilidad Urbana y la Agenda Urbana de Andalucía
2030, alineada con la Agenda Urbana Española, se refuerza aún
más la apuesta por la ciudad compacta y diversificada con la que
se evita un consumo innecesario de suelo que, como recurso valioso y finito,
debe preservarse. En este contexto, se permite la transformación
de nuevos suelos en casos justificados, manteniendo la colindancia con
los núcleos urbanos existentes y siempre que se justifique que
no existe
una alternativa más adecuada para ubicar ese crecimiento en la ciudad
consolidada. Asimismo, esta nueva regulación en materia de ordenación
del territorio y urbanismo, alineada con el principio de Mejor Regulación
de la Agenda Urbana Europea, tiene un papel fundamental para la mejora
de la planificación y la gestión urbana en Andalucía.
Con la nueva Ley se garantiza la inclusión de la perspectiva de
sostenibilidad social, ambiental y económica en todas las políticas
y estrategias de desarrollo y de renovación urbana, destacando la
contribución de la planificación territorial y urbanística
a la mitigación y adaptación al cambio climático.
En concreto, esta iniciativa legislativa se enmarca dentro de la Dimensión
Gobernanza de la Agenda Urbana Andaluza de 2018, contribuyendo a la consecución
de retos tales como la mejora de la gestión pública, una
Administración eficaz y con liderazgo. A su vez, la Dimensión
Espacial de la Agenda Urbana Andaluza establece en su articulado fines
y principios para la ocupación racional del suelo que favorezcan
el modelo de ciudad compacta, la capacidad productiva del territorio, la
estabilidad de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental
y urbana de los municipios de Andalucía. Fines y principios que
se concretan en directrices para la ordenación urbanística
que persiguen impulsar una ciudad sostenible e integrada, mediante la dotación
de servicios, espacios y equipamientos públicos y de vivienda, y
proteger su patrimonio natural y cultural, así como favorecer la
territorialidad interconectada a través de una movilidad sostenible
y promover el equilibrio territorial a través de una ciudad compacta,
polifuncional, cohesionada y equilibrada.
2. Configurar
una norma sencilla, actualizada, sistematizada y coherente con la normativa
sectorial que permita la agilización del proceso de tramitación,
la aprobación de los instrumentos de ordenación y la implantación
de actividades económicas. Esta nueva norma nace con el firme propósito
de acortar de manera sustancial los plazos de tramitación, conjugando
esta agilización con las medidas de control y de seguridad jurídica
que deben regir la planificación y la implantación de toda
actuación.
Por otra parte,
se considera necesario reducir la densidad normativa en urbanismo porque,
de intensificarla, se reduciría en la misma proporción la
competencia local para establecer una política urbanística
propia.
Esta operación
de aligeramiento de la norma legal exige una adecuada planificación
del desarrollo reglamentario que contenga la regulación propia de
su rango normativo en el marco de las determinaciones y principios generales
de la ley. En este sentido, se prevé la aprobación en el
plazo de seis meses, desde la aprobación de esta ley, de los Reglamentos
de Planeamiento y Gestión Urbanística, que acompañarán
al ya vigente Reglamento de Disciplina Urbanística de nuestra Comunidad
Autónoma, que deberá también adaptarse a esta Ley.
3. Mejorar
el contenido y el alcance de las determinaciones de los instrumentos de
ordenación territorial en aras de propiciar unos instrumentos más
prácticos, realistas, ejecutables y no meramente teóricos.
Los actuales instrumentos de ordenación territorial adolecen de
exceso de determinaciones negativas y sus propuestas rara vez se ejecutan.
Es necesario revertir esa tendencia.
También
es necesario que la ordenación del territorio cumpla efectivamente
el papel de coordinación con el resto del ordenamiento sectorial.
Una función que, hasta la fecha, se ha limitado a una mera declaración
de intenciones, sin que se haya llevado a la práctica y sin lograr
esa necesaria coordinación con el resto de políticas sectoriales,
estatales y autonómicas.
Para alcanzar
este objetivo, se incorporan los planes coordinados para el desarrollo
y la gestión de las actuaciones territoriales propuestas por los
instrumentos de ordenación territorial y los mecanismos para su
ejecución directa, aplicándose cuando fuere necesario los
mecanismos de gestión urbanística. El equilibrio territorial
exige mecanismos de compensación para aquellas zonas del territorio
que por su ubicación ven mermadas sus posibilidades de crecimiento.
4. Simplificar
los instrumentos de ordenación territorial y urbanística
es otro de los objetivos de la presente norma, asumiendo los objetivos
de las Agendas Urbanas, «mejorar los instrumentos de intervención
y gobernanza», lo que exige lograr un marco normativo y de planeamiento
actualizado, flexible y simplificado que mejore también la gestión.
Una simplificación
que alcanza al conjunto de determinaciones que integran estos instrumentos
y a su documentación, sin desvirtuar su objeto y alcance, sin menoscabar
la participación ciudadana, la información pública,
ni la intervención de los distintos órganos y Administraciones
Públicas implicados y, por supuesto, con absoluto respeto al marco
competencial establecido en el que, tanto la Administración autonómica
como la local, o la Administración Pública competente en
materia de urbanismo o en materia sectorial, puedan ejercer sus competencias
de acuerdo con la legislación vigente y, en especial, con la legislación
autonómica de régimen local. De esta forma, se clarifica
en la norma la distribución de competencias sobre la ordenación
del territorio y el urbanismo entre la Comunidad Autónoma y los
Municipios sin olvidar el papel esencial de asistencia que corresponde
a las Diputaciones Provinciales.
También
hay que superar el viejo paradigma de que, en el ámbito territorial
y urbanístico, la seguridad jurídica es equivalente a un
procedimiento administrativo complejo, en el que se suceden múltiples
controles.
En la actualidad,
la sociedad ha encontrado seguridad en la simplificación. Es más,
el exceso de controles innecesarios se identifica con trabas y se ha convertido
en sinónimo de inseguridad jurídica. En este momento, el
nuevo texto normativo busca una simplificación en la elaboración
y tramitación de los instrumentos de ordenación, reforzando
a su vez la participación, la transparencia y el acceso a la información.
Para ello,
en el marco de la ordenación territorial, se eliminan trámites
innecesarios, como son las bases o estrategias territoriales, que tenían
carácter preparatorio del POTA, a fin de facilitar el procedimiento
para su revisión, que debe realizarse de forma inminente para adecuar
la ordenación territorial a la realidad, ajustándola al marco
competencial que establece la Ley, potenciando las actuaciones territoriales
directas y facilitando la adaptación de los instrumentos de ordenación
urbanística a los instrumentos de ordenación territorial,
de tal manera que los municipios puedan ejercer sus competencias urbanísticas
de forma efectiva.
En cuanto a
los instrumentos de ordenación urbanística, y para limitar
los efectos de las anulaciones en cascada de los planes de desarrollo,
se define, de conformidad con la legislación básica estatal,
la relación entre las actuaciones de transformación urbanística
y el instrumento de ordenación urbanística que establece
la ordenación detallada, que tiene la consideración de una
revisión en su ámbito y no de un instrumento urbanístico
de desarrollo o modificación del planeamiento general, como se ha
venido considerando en la legislación urbanística española.
Asimismo, se
refuerza la participación ciudadana en las fases preparatorias e
iniciales de la tramitación, de forma que se requiere una consulta
pública previa a la elaboración de los Planes Generales de
Ordenación Municipal y de los Planes de Ordenación Urbana,
así como de sus revisiones. Posteriormente, cuando sea preceptiva
la elaboración del documento de Avance, este se someterá
a información pública, consagrando de esta forma la participación
pública durante toda la tramitación.
Para agilizar
la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística,
se refuerza el papel de órganos de apoyo y asistencia que impulsarán
y coordinarán los informes sectoriales. Por otro lado, se suprime
la necesidad de acordar la formulación de los instrumentos de ordenación
urbanística y se establece un plazo máximo de tres años
para su aprobación definitiva, desde el acuerdo de aprobación
inicial, con silencio positivo.
5. En todo
caso, hay que tener muy presente el carácter de función pública
de la ordenación del territorio y el urbanismo, un carácter
irrenunciable que la Ley pretende potenciar, tomando como base la defensa
pública de una planificación y un urbanismo sostenibles.
Corresponde a las Administraciones Públicas la dirección
y control de la gestión y desarrollo de la ordenación territorial
y urbanística, conforme al interés general y en base a la
ponderación de los bienes jurídicos afectados que la Constitución
protege.
No obstante,
el principio del desarrollo sostenible exige incorporar la gobernanza en
las decisiones públicas, es decir, la colaboración y la coordinación
de todas las Administraciones Públicas y la participación
de todos los sectores económicos, profesionales y sociales en el
proceso de toma de decisiones y en su ejecución.
6. En idéntica
situación se encuentra el actual modelo de gestión urbanística.
La puesta en valor del urbanismo de obra pública, el gran olvidado
de nuestro urbanismo hasta la fecha, exige un importante esfuerzo legislativo
para garantizar el derecho subjetivo a la propiedad privada en un marco
donde la iniciativa privada empresarial debe cobrar un nuevo y marcado
protagonismo.
Hablar de colaboración
público-privada en este contexto es hacer patente, también,
una necesidad de nuestro tiempo. Potenciar esta colaboración se
convierte en otra de las líneas estratégicas de la ley. La
responsabilidad de las Administraciones Públicas en el control de
la ordenación urbanística no debe estar reñida con
el importante papel que debe desempeñar la iniciativa privada, especialmente
la de carácter empresarial, en la gestión y ejecución
de los planes, así como el de las entidades colaboradoras y los
colegios profesionales.
En el modelo
de gestión, el suelo urbano cobra una relevancia especial. Con esta
Ley se pretende dotar a las actuaciones en suelo urbano de un régimen
jurídico adecuado que, en el marco de la legislación básica
de suelo, permita una mayor flexibilidad y remueva los obstáculos
legales que han impedido su viabilidad técnica y económica.
7. En ese contexto
de participación de la iniciativa privada en la gestión y
la ejecución de los planes, cobra especial relevancia la equidistribución
de cargas y beneficios, como eje vertebrador de las técnicas urbanísticas.
Sin embargo, es necesario aclarar y acotar la técnica del aprovechamiento
medio, pues, tal y como se ha venido aplicando en las últimas décadas,
la perspectiva meramente económica que interioriza dicha técnica
ha terminado por imponerse sobre lo que debe ser el verdadero objetivo
de la planificación: la mejora de nuestras ciudades, nuestros pueblos
y nuestros territorios.
8. El actual
reparto competencial tampoco es el idóneo. Aunque es innegable que
Andalucía es una de las comunidades autónomas que más
ha avanzado en esta materia en los últimos años, todavía
queda camino por recorrer. No puede demorarse el reconocimiento pleno de
las competencias locales en el planeamiento urbanístico. Sin embargo,
dichas competencias tienen su límite en los intereses supralocales,
sobre los cuales la Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas.
Hacer prevalecer las determinaciones de la ordenación del territorio
sobre las puramente urbanísticas es hoy tan necesario como hacer
prevalecer el interés ambiental sobre el resto del ordenamiento.
El respeto a las normas y criterios territoriales es preciso para asegurar
que no vuelvan a ordenarse bolsas de suelo que permanezcan sin desarrollar
por no ajustarse a las necesidades cambiantes de la sociedad, poblacionales
y económicas, provocadas por las crisis inmobiliarias.
Esta Ley supone
un claro avance en la distribución de las competencias urbanísticas,
apostando y defendiendo la autonomía local en el marco establecido
por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
El artículo 92.2.a) del Estatuto de Autonomía para Andalucía
atribuye a los municipios competencias propias en materia de «ordenación,
gestión, ejecución y disciplina urbanística».
Estas competencias se desarrollan en el artículo 9 de la Ley 5/2010,
de 11 de junio. No teniendo las entidades locales un ámbito predeterminado
de atribuciones, corresponde a la legislación estatal y autonómica
atribuirles competencias concretas. En cualquier caso, se asume como punto
de partida el artículo 6 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, donde
se recogen aquellas competencias de los municipios que tienen la consideración
de propias y mínimas y se amplían, con el convencimiento
de que la actividad urbanística es una función pública
que corresponde a los municipios, sin perjuicio de las competencias que
esta Ley asigna específicamente a la Comunidad Autónoma.
En este sentido, cabe destacar que la ordenación de la ciudad consolidada
y las decisiones sobre su transformación deben corresponder prioritariamente
a los Ayuntamientos.
En lo que respecta
a los municipios, la diversidad de estos requiere de un régimen
y un sistema de planeamiento conforme a su tamaño, localización
o topografía, entre otras características. Aquellos que no
plantean una dinámica urbanística compleja, que tienen una
población inferior a 10.000 habitantes, que no están incluidos
en la franja litoral y no pertenecen a una aglomeración urbana,
demandan y requieren un tratamiento singular, más ágil y
simplificado si cabe, sin perjuicio de que justificadamente pueda aplicarse
este régimen especial a aquellos otros municipios que, atendiendo
a las características antes citadas, exijan dicho tratamiento. Como
novedad, se incorpora el Plan Básico de Ordenación Municipal
para aquellos municipios que, por su población o por sus condiciones
específicas, no requieran de un desarrollo urbanístico complejo.
Con ello se flexibiliza y simplifica la planificación urbanística,
permitiendo a estos municipios ordenar la ciudad existente, proponer nuevos
ámbitos de crecimiento y aplicar las determinaciones de esta Ley
con plena capacidad. El nivel de determinaciones de los planes debe adaptarse
al diferente tamaño, grado de complejidad y capacidad de gestión
de los diversos municipios.
9. Uno de los
principales retos del urbanismo sostenible es dar respuesta a lo que se
ha denominado «el derecho a la ciudad», entendido como aquel
que permite preservar la identidad de la ciudad como un conjunto de rasgos
sociales y espaciales que la caracterizan, como soporte de la vida cotidiana
de su ciudadanía en un contexto urbano seguro, de calidad adecuada
e integrado socialmente. Para ello, entre otras cuestiones, esta Ley persigue
transformar el espacio público urbano en lugares accesibles, confortables
y habitables, con una vinculación entre la escala urbana y la escala
humana. Hoy en día, la mayor parte del espacio público está
limitado por las funciones asociadas al vehículo privado. Para revertir
esta situación es necesario diseñar el tejido urbano desde
el espacio público, buscando el equilibrio entre los espacios dedicados
a la funcionalidad y la organización urbana y los espacios orientados
al ciudadano, garantizando la accesibilidad universal y formas sostenibles
de movilidad y suficiencia energética como elementos clave de un
urbanismo sostenible. Asimismo, se debe promover la continuidad de los
espacios libres urbanos y sus zonas verdes, el del entorno periurbano y
rural, creando corredores ecológicos que favorezcan su interconexión
y accesibilidad, y que contribuyan al mantenimiento de la biodiversidad.
