| Con independencia
de su signo político, los gobiernos españoles de las últimas
décadas, no han resuelto bien las tareas de planificación
y de evaluación que les corresponden en este ámbito. Tampoco
se ha acertado en el diseño del modelo de colaboración con
el sector privado o de los mecanismos de financiación de ciertas
infraestructuras.
Evidencia de
desajustes en este sentido son, por ejemplo, los problemas que se observan
en el ciclo integral del agua y las infraestructuras de transporte, donde
se han construido obras inútiles o no se están realizando
satisfactoriamente las necesarias operaciones de mantenimiento.
Para hacer
frente a estos problemas, hay quienes demandan una mayor participación
privada frente a la provisión pública directa. A nuestro
entender, sin embargo, el problema real no es un déficit de participación
privada, que es muy amplia, sino el deficiente funcionamiento del sector
público y el mejorable diseño de los mecanismos de colaboración
público-privados.
En resumen,
en relación con las infraestructuras hay un papel para el sector
privado y otro para el Estado. Esto es tan evidente que pocos lo discuten
en la actualidad. Lo que no es tan obvio es qué papel le corresponde
a cada uno y cómo debe articularse la relación entre ambos.
Para responder a estas preguntas, en este trabajo partiremos de algunos
principios económicos básicos en vez de apoyarnos en criterios
territoriales o indicadores ad hoc de necesidad o de utilización.
REVISAR EL
MARCO QUE REGULA LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA
Hay tres modelos
para la participación privada en la construcción, mantenimiento
y operación de las infraestructuras: la provisión pública
directa, las asociaciones público privadas y la privatización.
El problema de la primera es que la iniciativa privada construye lo que
se le pide sin importarle la demanda posterior y sin involucrarse en la
mejor manera de enfocar la construcción y el mantenimiento.
La privatización
se sitúa en el polo opuesto y deja expuesto al propietario a los
incentivos del mercado con sus correspondientes penalizaciones por los
errores que se comentan, aunque le da poder de monopolio en infraestructuras
poco expuestas a la competencia. En muchos casos, lo más eficiente
no es que el Estado construya y gestione directamente las infraestructuras,
sino que las “subcontrate” al sector privado mediante concesiones administrativas.
Estas concesiones
han de diseñarse con cuidado, buscando un reparto de riesgos entre
las partes que genere los incentivos correctos. El caso de las compensaciones
del Estado a las concesionarias de las autopistas quebradas ha puesto de
manifiesto que la inclusión de clausulas como la responsabilidad
patrimonial de la administración eliminó gran parte del papel
de filtro de malos proyectos que la iniciativa privada ejerce en condiciones
habituales de mercado.
El reparto
de riesgos es la clave junto con los cambios en la gobernanza. En el caso
de las autopistas no tiene sentido cargar el riesgo de demanda sobre el
concesionario ya que el volumen de tráfico es prácticamente
independiente de sus acciones. De igual manera ocurre con el riesgo asociado
al valor de las expropiaciones. Por estas razones las concesiones de plazo
variable son preferibles a las de plazo fijo actuales. En las primeras
los licitadores presentan ofertas sobre el valor presente del proyecto,
el ganador es el que presenta la oferta más favorable (dadas las
especificaciones del contrato) y la concesión expira cuando éste
ha recuperado la cantidad fijada en su oferta.
Esta agencia
se encargaría de realizar un análisis coste-beneficio riguroso
de los proyectos para estimar su rentabilidad social, pero no decidiría
qué proyectos se ejecutan. Fedea señala que serviría
para cribarlos, de forma que sólo aquellos que alcanzasen un nivel
predeterminado de rentabilidad podrían aspirar a recibir financiación
pública.
La creación
de esta oficina auxiliar iría acompañada de una entidad independiente
encargada de adjudicar y gestionar los contratos de concesión para
la participación privada en la gestión de las grandes infraestructuras.
Los autores del estudio proponen estos dos planteamientos con el objetivo
de potenciar las unidades de planificación estratégica en
materia de transportes y ciclo del agua y situarlas por encima de las tradicionales
unidades administrativas, o al menos fuera de su estructura pero cerca
de los centros de decisión.
Todo ello para
conseguir una planificación con una visión de conjunto, que
"no emerge de manera natural de la estructura tradicional del Ministerio
de Fomento o de Transportes, basada ne una rígida división
del trabajo entre una serie de direcciones generales".
En paralelo,
cabe destacar que este sector puede tener una oportunidad a la hora del
reparto de las nuevas ayudas europeas para hacer frente al Covid-19. El
fondo que se aprobó la semana pasada contempla la inyección
de 140.000 millones de euros a la economía española en los
próximos años, de los que unos 72.700 millones serán
ayudas directas y el resto créditos, que ayudarán a remontar
la economía a través de planes estratégicos dirigidos
a distintos sectores. Las inversiones prioritarias irán dirigidas
a facilitar la economía digital, la transición ecológica
y todo tipo de acciones para elevar el potencial productivo del país,
lo que pude incluir también el sector de la construcción
y las infraestructuras.
Para que la
gobernanza en este tipo de proyectos sea eficiente, Fedea sugiere establecer
la obligatoriedad de aprobar sólo proyectos que superen un umbral
mínimo de rentabilidad social, introduciendo tarifas y peajes que
reflejen los costes reales de los servicios, incluyendo tanto sus costes
directos como las externalidades que generan, y finalmente modificando
en profundidad el sistema de participación privada con un reparto
más eficiente de los riesgos entre los distintos agentes, que permita
seleccionar los mejores proyectos y minimizar costes.
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