El fallo,
que declara la inconstitucionalidad y nulidad de la DA segunda de la ley,
explica que la norma impugnada no es autosuficiente, en cuanto que necesita
de posteriores actos de aplicación contemplados en el propio precepto.
La exposición de motivos de la Ley 2/2016 no proporciona explicación
alguna respecto a las razones que llevaron a la aprobación de la
disposición adicional segunda. Por tanto, la sentencia considera
que el legislador no ha explicitado las razones por las que entiende que
la utilización de la ley es una medida razonable y proporcionada.
Máxime cuando dicha utilización elimina el control de la
jurisdicción contencioso-administrativa en relación con la
declaración de interés insular de actuaciones concretas y
sobre las que no se ha justificado que presenten peculiaridad alguna que
las diferencie de otras que también pudieran ser objeto de aprobación
a través del Instrumento de Planificación Singular Turístico
(IPST). Estos razonamientos hacen que la disposición adicional segunda
haya vulnerado el artículo 24.1 CE y sea declarada inconstitucional
y nula, concluye la sentencia.
En cambio,
el TC considera ajustados a la Constitución el artículo 3,
que da nueva redacción al artículo 6.1 de la Ley 6/2002,
de 12 de junio, y las disposiciones adicionales primera y tercera. Para
los recurrentes, dicho artículo contravenía la legislación
estatal al permitir que se implantara el uso turístico en cualquier
categoría de suelo rústico, incluidas las de máxima
protección natural.
La sentencia
razona que no existe tal contradicción porque la legislación
urbanística canaria regula los usos turísticos tanto del
suelo rústico como del suelo rústico de protección
ambiental exigiendo expresamente en este caso, la compatibilidad del uso
previsto con el régimen de protección al que dicho suelo
está sometido.
Respecto a
la disposición adicional primera, el fallo entiende que en ningún
caso, a través de los IPST, se autoriza la urbanización del
suelo rústico. La referencia del apartado 2 a que los IPST son posibles
“en cualquier clase y categoría de suelo” ha de ser entendida en
el sentido de que es esa previa categorización del suelo la que
determina, en función del régimen de usos que se permita
atendiendo al tipo de suelo de que se trate, la puesta en marcha de este
tipo de instrumentos que no pueden desconocer las categorías y el
régimen del suelo que ha diseñado el legislador canario.
Por lo demás, la norma impugnada incorpora consideraciones medioambientales
al exigir que el IPST contenga determinaciones relativas a la “incidencia
sobre el territorio físico, afecciones ambientales y medios de corrección
o minimización de las mismas”.
STC 26.04.18
El Pleno del
Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González
Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don
Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré,
don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol
Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Antonio
Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo
Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón
y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados,
ha pronunciado
EN NOMBRE DEL
REY
la siguiente
S E N T E N
C I A
En el recurso
de inconstitucionalidad núm. 6711-2016, interpuesto por más
de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú
Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados, contra los arts. 3 y 4
y disposiciones adicionales primera, segunda y tercera de la Ley 2/2016,
de 27 de septiembre, para la modificación de la Ley 6/2002, de 12
de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad
turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma. Han comparecido
y formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Canarias. Ha sido
Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García,
quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes.
1. Con fecha
29 de diciembre de 2016 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta
diputados del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En
Marea en el Congreso de los Diputados, contra los arts. 3 y 4 y las disposiciones
adicionales primera, segunda y tercera de la Ley 2/2016, de 27 de septiembre,
para la modificación de la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas
de ordenación territorial de la actividad turística en las
islas de El Hierro, La Gomera y La Palma.
Los motivos
de inconstitucionalidad aducidos en la demanda derivan de lo establecido
de manera conjunta o global en las disposiciones impugnadas que dan como
resultado una regulación inconstitucional, en tanto que vulneradora
del mandato constitucional de protección ambiental que contiene
el art. 45 CE (por ausencia de consideración de los valores ambientales),
la competencia estatal establecida en el art. 149.1.23 CE (por vulneración
del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, y la Ley 21/2013, de
9 de diciembre, de Evaluación Ambiental); de los principios de legalidad,
jerarquía normativa e interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos establecidos en el art. 9.3 CE, así
como del sometimiento pleno de la Administración a la ley establecido
en el art. 103.1 CE; de la competencia estatal sobre bases del régimen
jurídico de las Administraciones Locales establecida por el art.
149.1.18 CE (en relación con la Ley de Bases del Régimen
Local) y de la autonomía municipal establecida en los arts. 137
y 140 CE.
Como antecedentes
para la comprensión de los motivos de inconstitucionalidad aducidos
por los recurrentes la demanda expone que la Ley 6/2002 estableció
la posibilidad de desarrollar en las islas de El Hierro, La Gomera y La
Palma un modelo turístico específico, diferente al convencional
(sol y playa), y basado en el paisaje y el medio natural como recurso,
en el traslado al medio rural de parte de la actividad turística
y el dimensionamiento de las actuaciones de acuerdo con la capacidad de
promoción local. Dicha Ley fue objeto de sucesivas modificaciones.
Entiende la
demanda que tiene especial relevancia para el análisis de las disposiciones
impugnadas que, en desarrollo de la Ley 6/2002, se formulase el Plan Territorial
Especial de Ordenación de la Actividad Turística de la Isla
de La Palma, que se aprobó en forma parcial por Decreto 95/2007.
Parte de las determinaciones pendientes de aprobación lo fueron
por Decreto 123/2008 y el resto fue aprobado, finalmente, mediante Decreto
120/2010. El Decreto 123/2008 fue objeto de Sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Canarias, quedando finalmente anulado por Sentencia del
Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2015, por falta de evaluación
ambiental estratégica, lo que dejó sin cobertura de planeamiento
a las 19 actuaciones que habían sido objeto de aprobación
definitiva por el mismo.
La Ley impugnada,
a su vez, tiene como origen una proposición de ley presentada por
el Cabildo Insular de La Palma que se justificaba en el escaso desarrollo
de las actuaciones previstas y la no menos escasa implantación del
modelo turístico perseguido y su especial necesidad en tiempos de
crisis. Tras la correspondiente tramitación parlamentaria se aprobó
la Ley 2/2016 que introdujo una regulación de la que la demanda
destaca la creación de los denominados "instrumentos de planificación
singular turística" (IPST), instrumentos que prevalecen sobre el
planeamiento insular y municipal en vigor, se pueden desarrollar en cualquier
clase y categoría de suelo, y si se desarrollan en suelo rústico,
están exceptuados de cumplir las condiciones establecidas por el
art. 8 de la propia Ley 6/2002 para las actuaciones turísticas en
esta clase de suelo (disposición adicional tercera). En suma, los
recurrentes consideran que por vía de las disposiciones adicionales
se viene a otorgar la herramienta de desactivación del sistema general
de garantía y protección medioambiental.
Las vulneraciones
aducidas se concretan, someramente expuestas, en lo siguiente:
La creación
y posible multiplicación, por ilimitada, de proyectos turísticos
en el medio rural vulnera de forma mediata el art. 149.1.23 CE, porque
es contraria al art. 20.1.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y
Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015,
de 30 de octubre, (TRLSRU) que establece el principio de la previa planificación
u ordenación territorial y urbanística, ordenando a las Administraciones
Públicas preservar de la urbanización al suelo rural que
no sea preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen.
Los recurrentes
inciden especialmente en lo que consideran el alcance de hecho de esta
regulación por cuanto consideran que permite la utilización
ilimitada del suelo rústico con fines turísticos, al haberse
suprimido los límites globales y temporales a la planta de alojamiento
turístico.
Lo expuesto
sobre el carácter ilimitado en el número, capacidad de alojamiento
y dimensión de las actuaciones turísticas posibles en suelo
rústico y su capacidad, igualmente ilimitada e incondicional, de
ubicación en cualquier categoría del mismo, incluidas las
que albergan mayores valores ambientales y ecológicos, estén
o no incluidas en ámbitos legalmente protegidos, implican igualmente
que la disposición adicional primera sea contraria al principio
de desarrollo territorial sostenible enunciado en el art. 3 TRLSRU. A mayor
abundamiento alegan que los IPST son también exceptuados por la
disposición adicional tercera de cumplir las condiciones establecidas
con carácter general en el art. 8 de la Ley 6/2002, referidas a
la compatibilidad territorial, la superficie mínima de la finca
objeto de la actuación, la densidad máxima o relación
máxima entre capacidad de alojamiento y superficie de la finca objeto
de la actuación, y la exigencia de encontrarse en producción
la explotación agrícola, condiciones todas ellas que se consideran
orientadas, justamente, a propiciar un uso racional del recurso natural
que constituye el territorio y una mejor conservación y protección
del medio rural y sus valores.
La Ley 2/2016
es contraria al art. 13 TRLSRU toda vez que no podrá nunca entenderse
que tenga carácter excepcional un instrumento susceptible de legitimar
una ilimitada, indeterminada e incondicionada serie de actuaciones turísticas
de nueva construcción en el suelo en situación rural, impropias
del suelo en esta situación y sin relación con la utilización
racional de los recursos naturales. Tampoco la Ley impugnada justifica
ni especifica mínimamente el "interés público o social"
presuntamente concurrente, toda vez que la disposición adicional
primera se limita a establecer que el propio instrumento de planificación
contendrá entre sus determinaciones "la justificación detallada
del interés insular y de las circunstancias concurrentes" y que
"el Cabildo Insular resolverá sobre el interés insular del
proyecto o actuación". No se contiene una sola indicación
sobre los criterios que debería seguir dicha Administración
para valorar la concurrencia de tal interés insular, que se supone
público o social de la isla, lo que genera una absoluta inseguridad
jurídica a los promotores públicos o privados, cuando tal
declaración "será requisito para continuar la tramitación".
Esta indeterminación resulta especialmente grave en sus consecuencias,
ya que la disposición adicional primera.7.e) ordena a la Corporación
Insular aprobar el IPST, pues aunque puede establecer las condiciones y
medidas correctoras que estime precisas, tras los trámites de información
pública y de consulta institucional, el IPST declarado de interés
insular ha de aprobarse.
Los recurrentes
cuestionan el carácter del IPST pues entienden que están
al margen de la definición, enumeración y determinaciones
que impone la legislación canaria de ordenación del territorio.
Señalan la inseguridad que supone su objeto relativo tanto a ordenación
como a proyectos u obras. Argumentan que “queda claro el carácter
de instrumento para la ejecución de una actuación urbanizadora
y/o edificatoria con destino turístico, que es totalmente autónoma
en su decisión, no sujetándose a la planificación
urbanística ni territorial existente, sino prevaleciendo sobre la
misma. Lo que comporta la transformación de un urbanismo de planes
en un urbanismo de proyectos, enterrando el principio de planificación
previa reconocido en el art.
9.1 del vigente
Texto Refundido canario, y que contraviene igualmente el mismo principio
establecido en el art. 20.1.a) del Texto refundido estatal”. Concluyen
que es “claro, a la vista de lo expuesto en los apartados anteriores, que
la posible e ilimitada proliferación de proyectos, al margen y prevaleciendo
sobre la ordenación territorial y urbanística, aboca a un
resultado desequilibrado en la ocupación y transformación
del suelo rústico, la clase que, precisamente, debe ser preservada
de tales procesos”.
El apartado
8 de la disposición adicional primera sería contrario a la
legislación estatal en materia de evaluación ambiental. Este
precepto regula el tipo de evaluación a que debe ser sometido el
IPST, según que "comporte ordenación" o no. La previsión
de que cuando comporte ordenación será sometido al procedimiento
simplificado de evaluación ambiental estratégica incumple
la normativa básica estatal, en concreto, el art. 31 de la Ley 21/2013
que reserva dicha decisión al órgano ambiental, en su informe
ambiental, a la vista de la documentación presentada. Por el contrario,
la norma establece imperativamente el procedimiento simplificado de evaluación
ambiental, y aunque se añade "en los términos previstos en
la legislación estatal básica" lo cierto es que de tal literalidad
no cabe interpretar que será esa legislación estatal la que
determine el procedimiento de evaluación que corresponda en cada
caso, sino que, en todo caso, se aplicará el procedimiento simplificado.
Se incumple igualmente la Directiva 2001/42/CE, de evaluación ambiental,
al denominar como instrumentos de planificación a puros proyectos,
a fin de que puedan imponerse o desplazar al planeamiento vigente. Al propio
tiempo se admite que, al menos parte de ellos, sean proyectos carentes
de ordenación, a fin de evitar su evaluación ambiental estratégica
o en su caso realizarla mediante el procedimiento mínimo o simplificado,
al margen de la entidad o situación de tales instrumentos. Por último,
algunas de las actuaciones afectan a espacios integrados en la Red Natura
2000, por lo que las previsiones de evaluación ambiental estratégica
simplificada serían contrarias a lo establecido en el art. 45 de
la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
En cuanto a
la disposición adicional segunda, al no justificar la declaración
de interés insular contenida en la misma relativa a determinadas
actuaciones turísticas o infraestructuras, vulnera el art. 9.3 CE
por carecer de motivación, no siendo razonable ni proporcionado
adoptar por Ley una decisión que, según la propia disposición
adicional primera corresponde adoptar al Cabildo Insular. La norma declara
el interés insular de 11 actuaciones urbanísticas de iniciativa
privada cuya aprobación definitiva fue anulada por la Sentencia
del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2015 por incumplir el instrumento
de ordenación la legislación de evaluación ambiental
estratégica. A juicio de los recurrentes se elude así la
decisión judicial, sin que se justifique la singularidad de tales
actuaciones para que no proceda la valoración y declaración
de interés insular por el Cabildo y vulnerándose así
consiguientemente el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva,
Respecto al art. 3, al permitir que se implante el uso turístico,
aun en su modalidad rural de rehabilitación edificatoria, en cualquier
categoría de suelo rústico, incluidas las de máxima
protección natural, y dejar sin efecto las determinaciones en contrario
que contienen, por mandato legal autonómico, los Planes Rectores
de Uso y Gestión de los Parques Naturales, contraviene la legislación
estatal básica en sus determinaciones sobre la preservación
de los recursos naturales y las medidas para la conservación de
los valores ambientales indudablemente contenidos por estos ámbitos
territoriales declarados por ley como espacios naturales de la máxima
categoría de protección establecida por la legislación
canaria. Esta finalidad y prohibición enlaza con los principios
establecidos en los artículos 3.2.a) y 13.1 TRLSRU.
Sobre el art.
4 se afirma que la “determinación de que las condiciones generales
de implantación de actuaciones turísticas en suelo rústico
de protección paisajística no sea establecida por el planeamiento
insular, con las garantías de diagnóstico, análisis,
rigor técnico, informes y participación pública que
comporta, sino por una corporación, el cabildo insular, mediante
un acto administrativo indeterminado, incide en la posibilidad de arbitrariedad
y falta de transparencia y participación ciudadana, máxime
cuando el objeto del condicionamiento administrativo no es la compatibilidad
o no de la actuación turística con los valores paisajísticos
en presencia y su necesaria protección y conservación, sino
la simple "integración paisajística" de los proyectos arquitectónicos,
que no deja de ser una labor de minimización o enmascaramiento formal
del impacto de una actuación cuya presencia, entidad y volumen ya
han sido previamente determinados y aceptados sin tales condiciones de
implantación.” Finalmente, se aduce que la regulación de
los IPST vulnera el principio de autonomía local al situar proyectos
singulares, para cualquier clase y categoría de suelo, por encima
de la propia Ley canaria, el planeamiento insular y el planeamiento municipal.
Tal supremacía habilita al Cabildo Insular y en su caso al Ejecutivo
autonómico a prescindir de la calificación del suelo y de
las determinaciones vinculantes de la normativa municipal sin causa concreta
que lo justifique, lo que implica un debilitamiento del principio de autonomía
municipal carente de razón suficiente y contrario a los arts. 137
y 140 CE. Asimismo, sobre la base de la doctrina de la STC 57/2015, de
18 de mayo, se entiende vulnerado el principio de jerarquía normativa,
al situarse los proyectos singulares (IPST), para cualquier clase y categoría
de suelo, por encima de la propia Ley canaria 6/2002 y el Texto Refundido
de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios
Naturales de Canarias aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, el planeamiento
insular y el planeamiento municipal.
2. Por providencia
de 31 de enero de 2017 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta
de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el
recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta Diputados
del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea contra
los arts. 3 y 4 y disposiciones adicionales primera, segunda y tercera
de la Ley 2/2016, de 27 de septiembre, para la modificación de la
Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial
de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y
La Palma; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme
establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto
de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia,
así como al Gobierno y Parlamento de Canarias, por conducto de sus
Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan
personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes
y publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial
del Estado y en el Boletín Oficial de Canarias.
3. El día
16 de febrero de 2017 el Presidente del Senado comunicó el acuerdo
de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer
su colaboración a los efectos del art.
88.1 LOTC.
Lo propio hizo la Presidenta del Congreso de los Diputados por escrito
que tuvo entrada en este Tribunal ese mismo día.
4. Por escrito
registrado el 23 de febrero de 2017 el Abogado del Estado se personó
en el proceso exclusivamente a los efectos de que se le notifiquen las
resoluciones que en él se dicten.
5. Las alegaciones
presentadas por el Secretario General del Parlamento de Canarias interesando
la desestimación del recurso fueron registradas en este Tribunal
el día 3 de marzo de 2017.
Alude en primer
lugar al marco competencial en el que se inserta la norma, señalando
que se enmarca en las competencias autonómicas en materia de ordenación
del territorio y urbanismo así como en materia de turismo, de manera
que la delimitación de nuevas figuras de planificación, creándolas
o modificando su contenido, entra de lleno en el ámbito competencial
autonómico. Al respecto indica que la Comunidad Autónoma
de Canarias se ha decantado por crear un modelo de regulación que
presenta una interdependencia plena entre la planificación turística
y la territorial, de modo que la ordenación turística se
realiza y deviene operativa a través de los instrumentos previstos
en la legislación de ordenación territorial y que, en todo
caso, la legislación canaria turística hace del desarrollo
sostenible el principio básico sobre el que debe pivotar el desarrollo
del sector turístico. La disposición adicional primera de
la Ley 6/2001, de 23 de julio, de Medidas urgentes en materia de ordenación
del territorio y del turismo de Canarias, instauró un régimen
especial para el desarrollo turístico de las islas occidentales,
El Hierro, La Gomera y La Palma, respecto del previsto con carácter
general y común para la ordenación territorial y urbanística
del resto de islas del archipiélago. Para configurar este régimen
especial la Ley 6/2002 estableció una serie de excepciones respecto
al Derecho común autonómico en la materia, definiendo contenidos
legales que concretan un modelo propio y singular, que ha sido modulado
por la ley ahora impugnada. Así, el legislador autonómico
diseñó un modelo de crecimiento turístico diferenciado,
uno de cuyos elementos característicos es la habilitación
del suelo rústico como soporte físico de establecimientos
turísticos, siempre y cuando se garantizara el principio de desarrollo
sostenible.
El representante
de la Cámara autonómica menciona seguidamente la doctrina
constitucional en relación con la autonomía municipal señalando
que en Canarias la calificación del suelo para el desarrollo de
la actividad turística de alojamiento queda sustraída a los
mecanismos urbanísticos ordinarios, pues se trata de una utilización
a la que se dispensa una utilización cualificada del suelo radicalmente
distinta a la simplemente residencial. De ahí que las previsiones
de zonificación turística tienen su acomodo natural en los
instrumentos de ámbito insular teniendo en este campo los planes
municipales un papel subalterno, dado que la oferta turística no
se presenta segmentada por términos municipales sino agrupada a
escala insular o regional. Menciona a continuación la tramitación
parlamentaria de la norma e incluye en su escrito unas extensas consideraciones
acerca de la situación social y económica de las islas de
El Hierro, La Gomera y La Palma para resaltar la importancia del turismo
en las mismas.
El Secretario
General del Parlamento de Canarias examina seguidamente los motivos de
inconstitucionalidad planteados.
Señala
que el primero que se formula no supera la necesidad de levantar la carga
que supone argumentar sobre el vicio de inconstitucionalidad de cada precepto
que se impugna. El segundo motivo que se alega se refiere a las sucesivas
modificaciones que ha sufrido la Ley 6/2002 por parte del legislador canario.
Parece que lo que se quiere evidenciar es que la regulación propuesta
peca de inestable y que han sido los sucesivos cambios lo que ha impedido
que la norma legal haya logrado sus objetivos. Resulta patente que las
modificaciones ya producidas en el pasado no comprometen la constitucionalidad
del régimen específico de las Islas de El Hierro, La Gomera
y La Palma, ni la procedencia de abordar nuevos cambios. Las sucesivas
modificaciones tienen su explicación en las cambiantes circunstancias
del mercado turístico a lo largo de tres lustros, con una crisis
de notables proporciones, y en la proliferación sobrevenida de otras
normas que requerían la adaptación progresiva del modelo
especifico de ordenación turística.
En relación
a la supuesta incidencia de sentencia firme en la situación objeto
de regulación, el escrito de la Cámara autonómica
niega que la Ley 2/2016 trate de eludir las consecuencias de una sentencia
judicial. Es obvio que la preexistencia de la sentencia a la que aluden
los recurrentes no conlleva la creación de un ámbito vedado
a una nueva regulación por parte del legislador competente. Es claro
que la disposición adicional segunda no pretende aprobar diversas
actuaciones que la sentencia reseñada anuló, ya que tales
actuaciones deben ser nuevamente tramitadas y aprobadas como tales actuaciones
integradas en un IPST o en cualquier otro instrumento de ordenación
que resulte idóneo. La anulación del Plan Territorial Especial
Turístico decretada por no cumplir adecuadamente la evaluación
ambiental queda inalterada. La Ley únicamente les dispensa de la
declaración de interés insular, exención que solo
tendrá virtualidad en tanto que el Cabildo vuelva a tramitarlas
en un determinado plazo. A las actuaciones de que se trata no se les exonera
tampoco de la evaluación ambiental que no fue correctamente tramitada
en su día: ni adicionalmente se les releva, en ningún caso,
de la cumplimentación de las determinaciones, documentación
y evaluación medioambiental exigidas para los IPST, ni la declaración
de interés insular condicionará la resolución final
que haya de adoptarse respecto a los referidos instrumentos.
Respecto a
la queja de los recurrentes acerca de que la norma posibilita que los IPST
habiliten establecimientos turísticos de alojamiento sin ningún
límite en suelo rural señala que la Ley impugnada no ofrece
elemento alguno que pueda ser interpretado en el sentido de esa ilimitada
habilitación de actuaciones. Por lo demás la oferta turística
de cada isla puede ser restringida por el legislador, bien abordando directamente
tal pormenor en una norma legal o apoderando a un específico instrumento
de planificación para que discipline la cuestión.
En cuanto a
la impugnación del art. 4, considera que la misma está desprovista
de toda fundamentación. En todo caso indica que el art. 7.3 de la
Ley 6/2002, tal cual queda redactado por el impugnado art. 4 de la Ley
2/2016 no implica, en modo alguno, que sea posible la implantación
de establecimientos turísticos en suelos rústicos de protección
paisajística sin una habilitación contenida en el planeamiento
insular, y que baste, al efecto, un acto administrativo ejecutivo singular
por parte del Cabildo. Igualmente, el Secretario General del Parlamento
de Canarias estima que el alegado peligro de proliferación de actividades
turísticas en suelo rústico no es tal, por cuanto la implantación
de actividades turísticas en suelo rústico está sometida,
con la salvedad de las casas y hoteles rurales, a las previsiones y cautelas
del planeamiento de ámbito insular. En lo que respecta a la prevalencia
de los IPST sobre las normas de protección existentes alega que
los IPST se integran en el sistema insular de ordenación territorial
en paridad con el Plan Insular de tal forma que, respecto a sus contenidos,
prevalecerán por razón del principio de especialidad y por
cuanto, como ordenación posterior, tienen lógica supremacía
sobre las anteriores determinaciones. La preeminencia sobre el planeamiento
municipal está justificada en virtud del principio de jerarquía,
pues se trata de instrumentos que funcionalmente quedan equiparados al
plan insular.
Descarta a
continuación la contradicción de la ley con la normativa
estatal básica señalando que no existe contravención
del art. 20.1.a) TRLSRU. Igualmente descarta la vulneración de la
legislación estatal en materia de evaluación ambiental.
Sobre la supuesta
convalidación de actuaciones en suelo urbanizable que se imputa
a la disposición adicional segunda señala que se da por supuesto
por parte de los recurrentes que las actuaciones a las que se refieren
van a ser aprobadas mediante su inclusión en un IPST. En realidad
la disposición se limita, sin más, a declarar como realizado
el trámite previo de su declaración como interés insular,
pero sin prejuzgar que su tramitación se encauce, finalmente, por
el concreto procedimiento aprobatorio de ese instrumento. Respecto a que
los IPST sean exceptuados por la disposición adicional tercera de
cumplir las condiciones establecidas con carácter general en el
art. 8 de la Ley 6/2002, el escrito de la Cámara autonómica
entiende que se basa en que se parte de un distinto supuesto de hecho.
Mientras que el art. 8 viene a regular el régimen de los establecimientos
de alojamiento en suelo rústico, las actuaciones objeto de los IPST
abarcan sistemas generales, dotaciones y equipamientos insulares estructurantes,
lo que denota una singularidad que impide que les fuera aplicable un régimen
de distancias o superficies mínimas propias de un establecimiento
de alojamiento, cuando por definición carecen de la capacidad de
albergar plazas turísticas de alojamiento.
El recurso
también cuestiona que la Ley no enuncie los casos de interés
público o social que pueden tener cobertura en los IPST. El objeto
de regulación y/o ejecución de relevancia o trascendencia
insular en lo que afecta a esta materia ya estaba definido en relación
a los planes insulares (art. 4.2 Ley 6/2002) y, de igual modo, para los
planes territoriales especiales (D.A.1.ª.2 Ley 6/2002). La Ley 2/2016
no cambia la posibilidad de abordar una ordenación especial en suelo
rústico para actuaciones de interés insular sino, simplemente,
introduce otra herramienta, los IPST concurrentes con aquellos planes para
ordenación singular de sistemas generales, dotaciones y equipamientos
estructurales de trascendencia insular o supramunicipal. Es claro que el
legislador especial no tiene por qué quedar constreñido a
las categorías que haya diseñado la norma legal definitoria
del modelo común o general de ordenación. Recalca al respecto
la dualidad de objeto que pueden tener los IPST, por cuanto en ocasiones
tienen naturaleza planificadora, mientras que en otros casos revisten caracteres
ejecutivos. No existe un deber constitucional o estatutario que obligue
al legislador canario a escalonar la plasmación física espacial
de sus políticas con incidencia en el territorio en dos fases sucesivas
de planificación y ejecución, por lo que le es dable diseñar
instrumentos habilitados en la norma legal que pongan en práctica
directamente sobre el terreno las medidas operativas en que consista la
acción administrativa sectorial.
El Secretario
General del Parlamento de Canarias niega que se produzca la vulneración
de la autonomía municipal que se denuncia en el recurso. La prevalencia
de los IPST es consecuencia de la primacía del interés insular,
como interés supralocal, sobre el interés local plasmado
en el planeamiento urbanístico municipal y de la subordinación
de la ordenación urbanística a la de índole territorial.
El IPST no invade competencias municipales en materia de urbanismo, pues
es incuestionable el interés supramunicipal que subyace en los objetivos
perseguidos, así como su ámbito territorial, que afecta a
todos los municipios insulares, y la intervención de los ayuntamientos,
pudiendo formular alegaciones, sugerencias y propuestas en defensa de sus
intereses. En el caso de los IPST su función es la de habilitar
sistemas generales, dotaciones o equipamientos singulares estructurantes
de ámbito insular o en los que la ley considera que debe prevalecer
el interés general y supralocal representado por el Cabildo Insular,
sobre la ordenación urbanística del correspondiente municipio.
La prevalencia del interés supralocal se justifica en la necesidad
de instaurar de forma preferente "equipamientos insulares turísticos
estructurantes", que tienen como finalidad vertebrar el desarrollo turístico
de las respectivas islas. En la aprobación de los IPST la autonomía
municipal queda garantizada con la intervención de las Corporaciones
Locales afectadas, mediante el correspondiente mecanismo de cooperación,
al estar prevista la emisión de informe de la corporación
local, procediendo una actuación de mediación para dirimir
el conflicto por parte del Gobierno de Canarias, en caso de disconformidad
de los municipios en cuyo territorio haya de asentarse la infraestructura
o instalación.
Tampoco se
vulnera la jerarquía normativa por cuanto los IPST no se aprueban
y ejecutan al margen del modelo especial diseñado por la Ley 6/2002,
sino que pasan a ser una herramienta genérica más, insertada
en el propio sistema legal, requerida de una actuación administrativa
que la impulse y aplique, y que, como tal, puede ser controlada y fiscalizada
por los tribunales ordinarios.
Respecto a
la supuesta vulneración de las normas de protección de los
espacios naturales protegidos por la implantación de hoteles y casas
rurales en suelo rústico, argumenta que los recurrentes sostienen
que la admisión de establecimientos turísticos de alojamiento,
en la modalidad de "hotel rural" y de "casa rural", en todas las categorías
de suelo rústico, incluidos los espacios naturales protegidos, supone
un atentado contra los valores naturales. Sin embargo, de la regulación
vigente se infiere que no existe riesgo de proliferación de nuevas
edificaciones, por ser edificios consolidados precedentemente e integrados
en el ambiente rural en el que radican, y cuya dedicación al uso
turístico servirá para lograr su conservación y adecuado
mantenimiento. Las normas canarias permiten, con carácter general,
actividades de alojamientos turísticos en cualquier caso de suelo
rústico, incluso a falta de previsión en el plan, con el
único requisito de que la construcción que las soporta ya
estuviera erigida con anterioridad. En el caso controvertido se exige una
condición adicional, que se trate de un inmueble integrado en el
patrimonio histórico artístico de Canarias. Finalmente, el
escrito del Parlamento de Canarias reitera que los IPST no posibilitan
de forma ilimitada las actuaciones turísticas en suelo rústico,
lo que permite excluir la vulneración del art. 13.1 TRLSRU. Descarta
también la supuesta vulneración de la prohibición
de usos residenciales en los parques naturales.
6. La Letrada
del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias presentó sus
alegaciones por escrito registrado el día 3 de marzo de 2017, solicitando
la desestimación del recurso por las razones de las que, seguidamente,
se deja constancia.
Su escrito
comienza con una serie de consideraciones generales acerca de los preceptos
impugnados y de las razones de su impugnación. Alude a continuación
a los títulos competenciales que amparan la regulación cuestionada,
relativos a ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y
vivienda y sobre espacios naturales protegidos, así como a la doctrina
constitucional dictada acerca de ellos.
Comienza lo
que denomina análisis pormenorizado de cada uno de los motivos de
impugnación. A su juicio, en el recurso unas veces se invocan genéricamente
títulos competenciales estatales. Otras mencionan la supuesta infracción
de normas autonómicas como parámetro de constitucionalidad.
En otros casos se invocan genéricamente directivas comunitarias,
sin perjuicio de la oportuna invocación, en determinados casos,
de preceptos estatales básicos.
En cuanto a
las concretas impugnaciones, señala lo siguiente: Sobre el art.
3 indica que el recurso le reprocha que permita las tipologías de
hotel rural y casa rural en "cualquier categoría de suelo rústico",
lo que, en opinión de los recurrentes, implica dejar "sin efecto
cualquier determinación que haya establecido un plan o norma de
un espacio natural protegido que, por razones de protección de los
valores existentes, prohíba la implantación de actividades
turísticas en todo su ámbito o parte del mismo”. Sin embargo,
la regulación cuestionada no contraviene el art. 3.2 TRLSRU, precepto
del que deriva la necesidad de armonización entre los fines u objetivos
de protección del medio ambiente y del desarrollo económico
de la población rural. Ambos principios operan como elementos interdependientes,
pues solo la implantación de la actividad turística, como
actividad complementaria, permitirá poner fin al abandono progresivo
del campo por la población, y, al mismo tiempo, dicho turismo rural
tiene como principal reclamo los valores naturales de su entorno. Estos
principios han de ser llevados a la práctica por el legislador autonómico,
que ha de ponderar los distintos principios objeto de armonización
(economía, empleo y cohesión social, de un lado, y protección
del medio ambiente, de otro lado) para la consecución del interés
general y el desarrollo sostenible.
Por lo demás,
la concreta imputación que se formula al precepto es contradictoria
con las propias características de las dos modalidades que contempla:
el hotel y la casa rural. Conforme a la normativa sectorial turística
ambas tipologías solo caben sobre edificaciones preexistentes que
han de ser legales o, de no serlo, han de encontrarse en situación
equiparable a la de fuera de ordenación y dichas edificaciones han
de estar declaradas como integrantes del patrimonio histórico de
la Comunidad Autónoma de Canarias, lo que significa que son edificaciones
que en ningún caso puede ser objeto de demolición, por la
concurrencia de tales valores. La concurrencia de estos tres factores o
requisitos preceptivos lleva a considerar que la admisión de tales
tipologías en cualquier categoría de suelo rústico
no puede constituir, en sí misma, como se reprocha en el recurso,
un riesgo de quiebra de los valores naturales. Atendiendo a tales conceptos
es fácil colegir la plena armonización, en la Ley 2/2016,
de los aludidos principios de "economía, el empleo, la cohesión
social" y de "protección del medio ambiente", ya que tratándose
de edificaciones integrantes del patrimonio histórico que deben
ser conservadas -no demolidas- cualquiera que sea el emplazamiento rural
en el que se encuentren, la finalidad que se colige de la norma es que
dichas edificaciones puedan tener un uso adecuado que permita su mantenimiento
o explotación, en armonía, además, con el entorno
natural en el que se insertan.
En todo caso,
subyace en el recurso la presunción de que la habilitación
del uso turístico en edificaciones ya existentes ha de suponer,
por sí, una vulneración de los valores medioambientales,
obviando que la efectiva implantación de dicho uso está sujeta
y condicionada a las medidas de intervención sectorial y medioambiental
aplicables en función de la actividad y emplazamiento. Por tanto,
de la admisión del uso turístico en edificaciones integrantes
del patrimonio histórico no cabe colegir, per se, ningún
tipo de presunción de que tal actuación pueda vulnerar los
valores medioambientales objeto de protección. De acuerdo con lo
anterior tampoco se contravendría el art. 13.1 TRLSRU en la medida
en que la admisión de ese uso turístico no supone ningún
tipo de excepción al régimen de intervención y utilización
de dichos inmuebles. Y finalmente recuerda la imposibilidad de la invocación,
como parámetro de la constitucionalidad de la norma, de la legislación
autonómica y de las determinaciones de eventuales planes rectores
de uso y gestión de Parques Naturales.
En cuanto al
art. 4, la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias
expone que el reproche que se le formula se concreta en que la implantación
de establecimientos turísticos en suelos rústicos de protección
paisajística pueda realizarse sin estar prevista en el planeamiento
insular, bastando para ello sólo un acto del Cabildo sobre las condiciones
de integración paisajística. Tal premisa es errónea
ya que esta previsión ha de ponerse en relación con el resto
de preceptos de la Ley 6/2002 que exigen y determinan que toda implantación
turística en suelo rústico haya de venir legitimada por el
planeamiento insular, exigencia que es aplicable a todo tipo de categorías,
incluida, obviamente, la de protección paisajística. Asimismo
destaca que “no se menciona en el recurso ningún precepto constitucional
o del bloque de constitucionalidad (art.
28.1 LOTC)
que se considere vulnerado, siendo carga del recurrente la identificación
de los mismos; lo que determinaría la inviabilidad del propio motivo
impugnatorio”.
El análisis
de la impugnación de las disposiciones adicionales parte de una
serie de consideraciones previas acerca de los denominados IPST. Indica
que su objeto no es nuevo, sino que la novedad estriba en que junto a los
dos instrumentos de ordenación insular preexistentes (planes insulares
y planes territoriales especiales) se crea un nuevo instrumento, también
territorial y de ámbito insular, llamado a afrontar, exclusivamente,
tal ordenación singular. Ese tipo de instrumento ya existe en otras
legislaciones autonómicas que prevén instrumentos que, como
este, presentan una doble naturaleza, como instrumento de ordenación
o como proyecto de ejecución. Bajo la misma denominación
de IPST puede articularse bien un instrumento de ordenación bien
un proyecto de ejecución lo que determina un régimen jurídico
diametralmente distinto, tal como se desprende de la impugnada disposición
adicional primera.
En relación
con la necesidad de preservar el suelo rural descarta la vulneración
del art.
20.1.a) TRLSRU,
ya que este precepto se limita a indicar que la ordenación territorial
y urbanística deberá delimitar los ámbitos de suelo
rural que hayan de pasar a suelo urbanizado y aquellos que deban ser preservados
de la urbanización (resto del suelo rural), no argumentándose
en el recurso en qué medida la previsión de los IPST implica
vulneración de tal precepto estatal.
Tampoco el
contenido de la disposición adicional segunda, al declarar cumplimentado
el trámite previo de la declaración de las actuaciones como
de interés insular, predetermina la decisión final. Por otra
parte, alega que la utilización racional y proporcionada, por cada
una de las Administraciones Públicas llamadas a tramitar y aprobar
los IPST, no puede ponerse en cuestión con ocasión de la
impugnación del precepto que habilita el ejercicio de dicha potestad
aprobatoria, ya que, conforme a la doctrina constitucional, el uso torticero
de las normas no puede ser causa de inconstitucionalidad. Ese mismo argumento
sirve para rechazar el motivo impugnatorio centrado en una supuesta vulneración
del art. 3.1 y 2.a) TRLSRU por considerar que la implantación "ilimitada"
de actuaciones amparables por ISPT puede conllevar una quiebra del principio
de desarrollo territorial sostenible contemplado en tales preceptos. Nuevamente,
el recurso parte de la hipótesis de que pueda acontecer un uso desmedido
o abusivo del precepto por parte de las Administraciones competentes para
su aplicación, que pudiera contravenir el principio de desarrollo
sostenible. Finalmente, la inaplicabilidad de las determinaciones generales
del art. 8 de la Ley 6/2002 no constituye, per se, vulneración constitucional
alguna.
Sobre la contravención
del art. 13.1 TRLSRU se afirma que dicho precepto admite tanto los usos
excepcionales en suelo rústico como también los usos constructivos
menores conformes con la naturaleza de los terrenos. Igualmente sostiene
que la figura de los IPST responde a un interés público o
social en tanto que tiene por objeto los denominados equipamientos estructurantes,
tal como se definen en la legislación canaria. Por lo demás,
resalta que la innovación de la norma no es la posibilidad de afrontar
una ordenación especial en suelo rústico para actuaciones
de interés insular sino, simplemente, la introducción de
un nuevo instrumento de ordenación territorial que, junto con los
ya existentes, pueda abordar tal ordenación singular.
En cuanto a
las afirmaciones del recurso acerca de la naturaleza jurídica de
los IPST, recuerda nuevamente su doble carácter como instrumento
de ordenación o proyecto de ejecución, sin que las normas
estatales exijan en todo caso que todo uso o transformación del
suelo deba venir precedido necesariamente de un previo instrumento de ordenación
que lo legitime. Es evidente, en efecto, que la propia conformación
de la planificación territorial y urbanística parte de la
premisa de que los procesos de urbanización deban venir regidos
por los correspondientes instrumentos de ordenación, pero ello no
implica que, de forma excepcional, puedan legitimarse actuaciones singulares
sin precisar de un previo instrumento de ordenación o, incluso,
en contra de las determinaciones de los instrumentos vigentes en ese momento.
Esas excepciones se contemplan en la propia legislación estatal.
Así, el art. 13.1 TRLSRU admite expresamente, en el ámbito
del suelo rural, la realización de usos y actos específicos
de interés público o social, sin precisar de una previa ordenación.
Del mismo modo, la disposición adicional primera TRLSRU legitima
a la Administración General del Estado para la aprobación
de proyectos de infraestructuras, por razones de urgencia o de interés
público, sin previa cobertura por una ordenación precedente
o, incluso, en contravención con dicha ordenación, imponiendo,
a continuación la adecuación del planeamiento afectado a
la nueva actuación aprobada. Admitidas tales excepciones por la
legislación estatal prevalente, tanto general como sectorial, la
disposición adicional primera de la Ley 2/2016 aplica tales parámetros
al ámbito de los sistemas generales, dotaciones y equipamientos
insulares estructurantes turísticos, cuando tengan trascendencia
insular o supralocal y sean declarados de interés insular, permitiendo
su habilitación directa o autónoma a través de IPST.
Respecto a
la denunciada vulneración de la autonomía local la Letrada
del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias señala que
la prevalencia de los IPST es consecuencia del principio de jerarquía
normativa, que determina que el planeamiento insular prevalezca sobre el
municipal, en cuanto que los IPST se circunscriben a los sistemas generales,
dotaciones y equipamientos insulares estructurantes turísticos,
de trascendencia insular o supralocal, materias todas ellas reservadas
al planeamiento insular. En los supuestos en los que los IPST habiliten
directamente la ejecución de proyectos, sin contener propiamente
ordenación se trata de legitimar sistemas generales, dotaciones
o equipamientos singulares estructurantes de ámbito insular o supralocal
en los que la Ley considera que debe prevalecer el interés público
representado por el Cabildo Insular e instrumentalizado en la obra o infraestructura
de ámbito insular o supralocal, sometiendo la decisión, en
caso de oposición de los municipios afectados, al Gobierno de Canarias.
El legislador autonómico se limita, pues, a establecer la prevalencia
del interés insular o supralocal, representado por el sistema general,
la dotación o el equipamiento singular estructurante que pretende
ejecutarse, frente al interés municipal, representado en la ordenación
urbanística del correspondiente municipio. En todo caso, la intervención
municipal en el procedimiento de tramitación de los IPST queda garantizada
a través del oportuno mecanismo de cooperación, al habilitar
la intervención de los municipios, cuando no sean promotores del
proyecto, a través de la emisión de informe y forzando la
intervención decisoria del Gobierno de Canarias en caso de disconformidad
de los municipios en cuyo territorio haya de asentarse la infraestructura
o instalación. Con ello se respetaría el contenido mínimo
de la autonomía municipal, considerada como participación
del municipio en los asuntos que le afectan.
Acerca de la
supuesta vulneración del principio de jerarquía normativa
señala que no se trata del caso examinado en la STC 57/2015. A diferencia
de aquel, en este la conformación de los IPST como instrumentos
especiales y su prevalencia sobre el planeamiento insular o municipal no
los convierte, en absoluto, en instrumentos desvinculados o no sujetos
a la propia legislación que los regula y habilita.
Por lo que
respecta a los motivos impugnatorios relacionados con el procedimiento
de evaluación medioambiental señala que parten de un error,
que es el de considerar que los IPST únicamente están sujetos
al régimen de evaluación medioambiental estratégica
simplificada. En realidad, el régimen de evaluación ambiental
aplicable a los IPST se rige íntegramente por lo dispuesto en la
Ley 21/2013. De acuerdo con ello, el régimen de evaluación
ambiental aplicable a los IPST vendrá delimitado por la naturaleza
jurídica que adopten dichos instrumentos, diferenciándose
dos distintos: si el IPST se tramita como tal plan, se somete al régimen
de evaluación ambiental estratégica y si el IPST se tramita
como un simple proyecto (en cuanto "no comporten ordenación"), se
somete al procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos
que le resulte, en cada caso, aplicable. Consecuentemente, la plena aplicabilidad
de la legislación estatal sobre evaluación medioambiental,
en bloque, desvirtúa la tacha de inconstitucionalidad que se formula
al precepto.
Respecto al
alcance de la disposición adicional segunda indica que su finalidad
es exonerar del trámite de declaración de interés
insular determinadas actuaciones que ya fueron incluidas en otros instrumentos
de planificación. Dicha actuación se califica como razonable
y proporcionada, ya que todas las actuaciones así declaradas fueron
objeto de inclusión en el Plan Territorial Especial de Ordenación
de la Actividad Turística de la isla de La Palma, por lo que todas
ellas ya fueron objeto de análisis, consideración y, finalmente,
de aprobación por el Cabildo Insular. En todo caso, tal declaración
no presupone su tramitación ni exonera del resto de los trámites
necesarios y tampoco condiciona la resolución final que haya de
adoptarse por el Pleno del Cabildo Insular. Tampoco es correcta la afirmación
de que tal declaración ex lege suplante la participación
pública, ya que la declaración de interés insular
no viene precedida, en ningún caso, de participación pública,
operando ésta siempre a posteriori, una vez que la respectiva actuación
ha obtenido la declaración de interés insular por el Cabildo.
En relación
a la tutela judicial efectiva se formulan dos imputaciones distintas en
el recurso: por un lado, se señala que la declaración por
ley del interés insular priva a dicha declaración de su posible
revisión por la jurisdicción ordinaria, lo que no es cierto,
ya que siempre será susceptible de revisión judicial la resolución
que ponga fin al procedimiento.
Tampoco se
pretende eludir el cumplimiento de una sentencia (STS 18 mayo 2015), a
través de una ley singular, pues no hay convalidación legislativa
del instrumento anulado. Simplemente, se trata de declarar que determinadas
actuaciones objeto de regulación por el Plan Territorial anulado
son de interés insular a los efectos de poder acometer su tramitación
y eventual aprobación como IPST.
7. Por providencia
de veinticuatro de abril de dos mil dieciocho se señaló para
deliberación y votación de la presente Sentencia el día
veintiséis del mismo mes y año.
II. Fundamentos
jurídicos.
1. En el presente
proceso constitucional debemos resolver el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario
Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados,
contra los arts. 3 y 4 y disposiciones adicionales primera, segunda y tercera
de la Ley 2/2016, de 27 de septiembre, para la modificación de la
Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial
de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y
La Palma.
Los arts. 3
y 4 dan nueva redacción a los arts. 6 y 7.3 de la Ley 6/2002 en
los términos siguientes:
Artículo
tercero. Se suprime el contenido actual del artículo 6 de la Ley
6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial
de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y
La Palma, y se le da nueva redacción de la siguiente forma:
“Artículo
6. Especialidades sobre tipologías turísticas.
1. Las tipologías
turísticas correspondientes a hotel rural y casa rural podrán
implantarse en cualquier categoría de suelo rústico, siempre
que cumplan las condiciones establecidas para la respectiva categoría,
y con independencia de que se encuentre”+ o no previsto el uso turístico
en el planeamiento de aplicación, quedando sin efecto cualquier
previsión en contrario.
2. Las tipologías
correspondientes a hotel emblemático y casa emblemática podrán
implantarse en suelo urbano, con independencia de que se encuentre o no
previsto el uso turístico en el planeamiento de aplicación,
quedando sin efecto cualquier previsión en contrario.” Artículo
cuarto.
Se modifica
el artículo 7.3 de la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas
de ordenación territorial de la actividad turística en las
islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, que queda redactado de la siguiente
forma:
“3. Con carácter
general, todos los establecimientos turísticos podrán implantarse
en los asentamientos rurales y agrícolas, salvo prohibición
expresa por el planeamiento.
También
podrán desarrollarse en suelo rústico de protección
agraria y forestal, y de protección territorial, en compatibilidad
con los recursos que alberguen.
En los suelos
rústicos de protección paisajística podrán
implantarse en las mismas condiciones, en compatibilidad con los valores
ambientales concurrentes, debiendo contemplar los proyectos arquitectónicos
la integración paisajística de la actuación turística.
Será requisito para este desarrollo que el cabildo insular establezca
las condiciones generales de implantación, teniendo, a estos efectos,
los espacios agrarios, naturales o paisajísticos la consideración
de equipamiento complementario identificativo de la oferta turística”.
Por su parte,
la disposición adicional primera lleva por rúbrica “De los
instrumentos de planificación singular turística de equipamientos
estructurantes turísticos en el ámbito de las islas de El
Hierro, La Gomera y La Palma” (IPST, en lo sucesivo) y tiene por objeto
regular, entre otras cuestiones, su naturaleza, contenidos y documentación
necesaria, procedimiento para su aprobación, relaciones con el planeamiento
insular y municipal, evaluación de impacto ambiental y vigencia
de este nuevo instrumento de ordenación territorial y turística.
La disposición adicional segunda determina las actuaciones que se
declaran de interés insular a los efectos de la tramitación
de IPST y la disposición adicional tercera establece que “las condiciones
de implantación turística en suelo rústico contenidas
en el artículo 8 de la Ley 6/2002, de 12 de junio, no serán
de aplicación a los sistemas generales, dotaciones y equipamientos
insulares”.
Los Diputados
recurrentes consideran que los preceptos impugnados incurren en diversas
vulneraciones constitucionales, tanto competenciales como sustantivas.
Los motivos de inconstitucionalidad aducidos en la demanda derivarían
de manera conjunta o global de todas las disposiciones impugnadas, pero,
como se verá, se imputan especialmente a la disposición adicional
primera. Ello daría como resultado, según la argumentación
de la demanda, una regulación inconstitucional, en tanto que vulneradora
del mandato constitucional de protección ambiental que contiene
el art. 45 CE (por ausencia de consideración de los valores ambientales),
de la competencia estatal establecida en el art. 149.1.23 CE, por vulneración
del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU, en adelante),
y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, y
de los principios de jerarquía normativa del art. 9.3 CE y de autonomía
local.
Las representaciones
procesales del Gobierno y del Parlamento de Canarias, por las razones que
constan en los antecedentes, han interesado la desestimación íntegra
del recurso.
2. Expuestas
las posiciones de las partes enfrentadas en el proceso y antes de comenzar
a resolverlo es necesario hacer algunas precisiones.
a) Durante
la pendencia del proceso ha variado una de las normas impugnadas. Se trata
de la disposición adicional primera, cuya redacción ha sido
modificada por la disposición final séptima de la Ley 4/2017,
de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias.
Esta última norma ha reformado el apartado 8 de la disposición
adicional primera y ha añadido dos nuevos apartados 11 y 12, extremos
todos ellos que no han sido discutidos en el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto contra la citada Ley 4/2017 y que se tramita con el número
5049/21017.
De estas modificaciones
son relevantes los cambios introducidos en el apartado 8, cuyo primer párrafo
dispone que “Los instrumentos de planificación singular turística
que comporten ordenación se someterán al procedimiento simplificado
de evaluación ambiental estratégica en los términos
previstos en la legislación estatal básica, a menos que,
conforme a la misma, resulte de aplicación el procedimiento ordinario,
en cuyo caso será este el aplicable”. Con ello se ha modificado
lo cuestionado por los recurrentes en dicho apartado 8, pues entendían
que la redacción inicial de la norma imponía en todo caso
un concreto procedimiento, el simplificado de evaluación ambiental
estratégica, de lo que se deducía la vulneración de
la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación ambiental, y, a
su través, la del art. 149.1.23 CE. Atendiendo al motivo competencial
de esta impugnación y al canon de este Tribunal respecto a la pervivencia
de las controversias de ese tipo [por todas, STC 91/2017, de 6 de julio,
FJ 2.b)], hemos de entender que ha desaparecido. La norma no incurre ya
en el motivo de inconstitucionalidad que se le imputaba, en la medida en
que no es posible entender que imponga un determinado procedimiento de
evaluación ambiental, cuestión que queda ahora remitida en
todo a lo que disponga la legislación básica. De este modo,
es posible concluir que ha cesado la controversia competencial trabada
por los recurrentes respecto al primer párrafo del apartado 8 de
la disposición adicional primera, en la medida en que las quejas
que contra el mismo se formulaban no subsisten ya [en un sentido similar,
STC 174/2013, de 10 de octubre, FJ 2.b)].
b) Respecto
al objeto del recurso, hemos reiterado que la obligación de levantar
la carga alegatoria en todos los procesos ante este Tribunal, supone una
exigencia de colaboración con la justicia, además de una
condición inexcusable inherente a la propia presunción de
constitucionalidad de las normas con rango de ley, que no puede desvirtuarse
sin un mínimo de argumentación. Por tanto, “no basta con
postular la inconstitucionalidad de una norma mediante la mera invocación
formal de una serie de preceptos del bloque de constitucionalidad para
que este Tribunal deba pronunciarse sobre la vulneración por la
norma impugnada de todos y cada uno de ellos, sino que es preciso que el
recurso presentado al efecto contenga la argumentación específica
que fundamente la presunta contradicción constitucional” (entre
otras, STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 1). En efecto, “cuando lo que
está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico,
es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para
que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar
con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las
graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar de una carga
del recurrente y en los casos en que aquélla no se observe, de una
falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer
la fundamentación que razonablemente es de esperar (STC 11/1981,
de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las SSTC 43/1996, de 15 de abril, FJ
3;
36/1994, de
10 de febrero, FJ 1, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13)” (STC 86/2017, de
4 de julio, FJ 2).
Conforme a
dicha consolidada doctrina, este Tribunal no puede valorar la queja global
que formulan los recurrentes al conjunto de los preceptos impugnados y
fundada en la violación del art. 45 CE, pues la impugnación
así formulada aparece simplemente enunciada y no va acompañada
de la necesaria fundamentación que permita abrir la vía para
que el Tribunal pueda pronunciarse sobre ella.
Por la misma
razón no es posible examinar la compatibilidad del art. 4 de la
Ley 2/2016 con el orden constitucional. La demanda incumple aquí
la necesaria carga alegatoria, pues no contiene la argumentación
específica que fundamente la presunta contradicción constitucional
en la que incurriría el precepto impugnado. Se limita a afirmar
que la determinación de que las condiciones generales de implantación
de actuaciones turísticas en suelo rústico de protección
paisajística no sean establecidas por el planeamiento insular, incide
en la posibilidad de arbitrariedad y falta de transparencia y participación
ciudadana. Tales afirmaciones de la demanda no van acompañadas de
la argumentación suficiente que permita a este Tribunal situar el
problema en sus estrictos términos constitucionales y pronunciarse
sobre él. En consecuencia, la impugnación del art. 4 de la
Ley 2/2016 debe ser desestimada, dado que la demanda no ha ofrecido argumentos
que enerven la presunción de constitucionalidad de la que goza el
precepto en función de su origen. Lo mismo sucede con la disposición
adicional tercera sobre la que la demanda únicamente alude a su
contenido, sin expresar las razones por las que sería contraria
a la Constitución. Por tanto, también aquí debe imperar
la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley
en relación con ambos preceptos.
c) Teniendo
presente lo anterior, debemos delimitar ahora más precisamente el
objeto del recurso interpuesto, en función de lo alegado por los
recurrentes.
La demanda,
conforme a su suplico, impugna “los artículos 3.º y 4.º,
y las Disposiciones Adicionales de la Ley 2/2016”. Sin embargo, ya hemos
apreciado que se ha incumplido la carga alegatoria respecto al art. 4 y
a la disposición adicional tercera, y, pese a la afirmación
del suplico, hemos de entender que la impugnación del art. 3 se
circunscribe a la nueva redacción que se da al apartado 1 del art.
6 de la Ley 6/2002, relativo a la implantación de determinados establecimientos
turísticos en suelo rústico, pues nada dice la demanda respecto
al apartado 2 de ese mismo art. 6, que regula dicha implantación
en suelo urbano.
Por tanto,
en el presente recurso debemos pronunciarnos sobre la impugnación
del art. 3, en cuanto que da nueva redacción al apartado 1 del art.
6 de la Ley 6/2002, así como sobre las disposiciones adicionales
primera y segunda de la Ley 2/2016, en la medida en que respecto a estas
normas la demanda expone las razones en las que funda la impugnación
que promueve.
d) Finalmente
antes de comenzar a resolver el recurso debemos delimitar su parámetro
de enjuiciamiento en un doble sentido.
En primer lugar,
“conviene advertir que no le corresponde a este Tribunal apreciar la eventual
conformidad de la normativa impugnada con el Derecho de la Unión
Europea, pues, como ha reiterado la jurisprudencia, ni el fenómeno
de la integración europea, ni el artículo 93 CE a través
del que ésta se instrumenta, ni el principio de primacía
del Derecho de la Unión que rige las relaciones entre ambos ordenamientos,
han dotado a las normas del Derecho de la Unión Europea, originario
o derivado, “de rango y fuerza constitucionales” [entre otras, STC 215/2014,
de 18 de diciembre, FJ 3 a)]. La determinación de tal eventual conformidad
con el Derecho de la Unión tiene, en todo caso, sus propios cauces”
(STC 89/2017, de 4 de julio, FJ 2). Por otra parte, a la vista de lo dispuesto
en el art. 28 LOTC, no es preciso tampoco desplegar esfuerzo argumental
alguno para concluir que la legislación canaria que se cita en la
demanda no puede erigirse en canon de constitucionalidad de los preceptos
aquí impugnados (en un sentido similar, STC 92/2015, de 14 de mayo,
FJ 4).
En segundo
lugar, cabe observar, también, que en un plano hay que situar las
decisiones políticas y el enjuiciamiento político que tales
decisiones merezcan, y en otro plano bien distinto la calificación
de inconstitucionalidad, que tiene que hacerse con arreglo a criterios
estrictamente jurídicos (STC 136/2011, FJ 3). En ese sentido, la
reprobación que hace la demanda acerca de la tramitación
parlamentaria no se ha traducido en una tacha de inconstitucionalidad por
lo que no puede valorarse en el seno de este proceso. Lo mismo sucede con
las genéricas afirmaciones que la demanda contiene acerca de las
finalidades perseguidas por la modificación legislativa impugnada,
que no se vinculan a concretas infracciones constitucionales (en un sentido
parecido, STC 103/2017, de 6 de septiembre, FJ 3).
3. La Disposición
Adicional primera de la Ley 6/2001, de 23 de julio, de Medidas urgentes
en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias,
instauró un régimen específico para las llamadas islas
occidentales, régimen jurídico de carácter especial
respecto del previsto con carácter general para la ordenación
territorial y urbanística de Canarias. Para configurar este régimen
especial, la Ley 6/2002, de 12 de junio, de medidas de ordenación
territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro,
La Gomera y La Palma, estableció una serie de excepciones respecto
al derecho común autonómico en la materia, que definen un
modelo propio, específico y singular de desarrollo turístico
de dichas islas. En dicha norma el legislador autonómico diseñó
un modelo de crecimiento turístico diferenciado, uno de cuyos elementos
característicos es la habilitación del suelo rústico
como soporte físico de establecimientos turísticos en tanto
que elemento dinamizador económico y social, garantizando a su vez
el principio de desarrollo sostenible. Su exposición de motivos
aclara que su finalidad es la de "instaurar un modelo de desarrollo sostenible
propio y un desarrollo turístico específico en esas islas
mediante la realización en suelo rústico de unidades aisladas
de explotación turística integradas en el medio y respetando
el paisaje agrario". Y aún se precisa que se trata de "trasladar
al mundo rural parte de las economías que se generan por la actividad
turística, en la cuantía necesaria para el mantenimiento,
conservación y mejora del paisaje. Su localización en áreas
con economías deprimidas tendrá por objeto su revitalización
mediante la mejora de los recursos naturales, de las explotaciones agrícolas
como generadoras de ese paisaje, de los elementos patrimoniales existentes
y de la cultura local". Por dichas razones, “las determinaciones contenidas
en la Ley, referidas a la ordenación territorial de las actividades
turísticas en el suelo rústico, pretenden constituir uno
de los instrumentos para atender a las especiales circunstancias económicas
y sociales de dichas islas, compensar sus desventajas y mejorar el sistema
económico insular”. En su parte dispositiva la Ley 6/2002 fija los
criterios básicos de ordenación territorial, regula los instrumentos
de ordenación y las autorizaciones procedentes, así como
el régimen y condiciones de implantación de actividades turísticas
en suelo rústico.
La Ley 6/2002
ha sido objeto de varias modificaciones, una de las cuales es la impugnada
parcialmente en este proceso. La Ley 2/2016 introduce diversas reformas
en el articulado de la citada Ley 6/2002, todas ellas dirigidas al objetivo
de potenciar lo que denomina modelo de desarrollo turístico en las
islas occidentales, refiriéndose, entre otras cuestiones, a “favorecer
el establecimiento del modelo definido en la Ley 6/2002, y facilitar la
implantación de los establecimientos turísticos de pequeña
dimensión en los distintos suelos de protección agraria y
en los asentamientos agrícolas”. Junto a ello, la exposición
de motivos afirma que “de la experiencia en la aplicación de la
Ley 6/2002, y a través del planeamiento territorial, se deduce la
conveniencia de regular las condiciones de la ubicación de los establecimientos
turísticos alojativos dentro de las unidades aptas para la edificación
turística con la finalidad de garantizar la adecuada armonía
entre la ocupación del suelo y la preservación del paisaje”.
Por último, en lo que ahora interesa, señala que “la difícil
coyuntura socioeconómica que atraviesan las islas occidentales requiere
además la adopción de medidas dirigidas a la ejecución
de lo planificado en materia turística desde hace más de
una década. La previsión de acciones de carácter extraordinario
directamente dirigidas al desbloqueo de la inversión estratégica
turística insular ya planificada y la incipiente, se justifica y
aconseja en mayor medida que en las restantes islas. En tal sentido, es
necesario introducir, en el sistema de ordenación turística
de estas islas, un nuevo instrumento de planeamiento, de carácter
singular y especialidad turística, para dar una respuesta ágil
directamente legitimada a la implantación turística de los
sistemas generales, las dotaciones y los equipamientos insulares estructurantes
turísticos y de trascendencia insular o supralocal, residenciando
dichas competencias en los cabildos insulares”. De acuerdo con ello, la
Ley 12/2016 modifica diversos preceptos de la Ley 6/2002 e incluye una
regulación específica de un nuevo instrumento de ordenación,
los denominados IPST. Los preceptos impugnados en este proceso, conforme
a la delimitación que ya hemos realizado, regulan las condiciones
de implantación de determinadas tipologías turísticas
en suelo rústico (art. 3, que da nueva redacción al art.
6.1 de la Ley 6/2002); diseñan un nuevo instrumento de planificación
territorial y turística (disposición adicional primera) y
declaran de interés general determinadas actuaciones a los efectos
de la tramitación de ese nuevo instrumento (disposición adicional
segunda).
4. Hechas las
anteriores precisiones, podemos ya iniciar el enjuiciamiento que se nos
demanda, comenzando por el art. 3 de la Ley 2/2016.
De este precepto
únicamente se ha impugnado la nueva redacción dada al apartado
1 del art. 6 de la Ley 6/2002 (“Las tipologías turísticas
correspondientes a hotel rural y casa rural podrán implantarse en
cualquier categoría de suelo rústico, siempre que cumplan
las condiciones establecidas para la respectiva categoría, y con
independencia de que se encuentre o no previsto el uso turístico
en el planeamiento de aplicación, quedando sin efecto cualquier
previsión en contrario”).
Según
los recurrentes, al permitir que se implante el uso turístico en
cualquier categoría de suelo rústico, incluidas las de máxima
protección natural, se estaría contraviniendo la legislación
estatal, en particular los artículos 3.2.a) y 13.1 TRLSRU. Las representaciones
procesales de las instituciones autonómicas han negado dichas infracciones
atendiendo a la regulación aplicable a este tipo de establecimientos
turísticos que impide la supuesta proliferación de los mismos,
proliferación en la que se basaría la impugnación
planteada.
El adecuado
examen de la impugnación citada exige, en primer término,
la delimitación del ámbito de aplicación del precepto.
Se refiere específicamente a dos tipologías de alojamientos
de las previstas en la normativa turística canaria (Decreto 142/2010,
de 4 octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Actividad Turística
de Alojamiento y se modifica el Decreto 10/2001, de 22 de enero, por el
que se regulan los estándares turísticos). Así el
hotel rural se define como “el establecimiento hotelero que se encuentra
ubicado en un inmueble enclavado en suelo rústico y cuya edificación
constituye un bien inmueble integrante del patrimonio histórico
de la Comunidad Autónoma de Canarias, incluido en alguno de los
instrumentos previstos en el artículo 15 de la Ley 4/1999, de 15
de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias o norma que la sustituya”
[art.2.j)], y la casa rural como “el establecimiento extrahotelero (el
establecimiento turístico de alojamiento que ofrece servicio de
alojamiento acompañado o no de otros servicios complementarios)
ubicado en un inmueble enclavado en suelo rústico, y cuya edificación
constituye un bien integrante del patrimonio histórico de la Comunidad
Autónoma de Canarias, incluido en alguno de los instrumentos previstos
en el artículo 15 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio
Histórico de Canarias o norma que la sustituya, y que está
dotada del equipamiento e instalaciones necesarias para la conservación,
manipulación y consumo de alimentos” [art.2.ñ)].
La queja de
los recurrentes se centra, como se ha señalado ya, en que la regulación
impugnada permite el uso turístico en cualquier categoría
de suelo rústico, al permitir que en esta clase de suelo se implanten
los dos tipos de establecimientos mencionados y con ello se vulnera la
legislación estatal, en concreto los arts. 3.2.a) y 13.1 TRLSRU.
Por ello el
análisis de la cuestión planteada exige examinar nuestra
doctrina sobre el alcance de las reglas de los arts. 148.1.3.ª y 149.1.1.ª,
13.ª, 18.ª y 23.ª CE, para lo cual basta con remitirse a
los FFJJ 4 y 5 de la STC 141/2014, de 11 de septiembre, que exponen la
doctrina constitucional sobre el alcance general de los títulos
competenciales citados. En todo caso es pertinente recordar acerca de las
competencias autonómicas en materia de urbanismo y ordenación
del territorio que, como matizamos en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ
5, esta exclusividad competencial “no autoriza a desconocer la que, con
el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del art.
149.1 CE, tal como han precisado las SSTC 56/1986 (fundamento jurídico
3), referida al urbanismo, y 149/1991 (fundamento jurídico 1.b),
relativa a ordenación del territorio”, por lo que “la competencia
autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquélla
que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1.CE, en cuyo ejercicio puede
condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas
sobre el mencionado sector material”. Esto es, “ha de integrarse sistemáticamente
con aquéllas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían
legitimar una regulación general del entero régimen jurídico
del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a
la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas
que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana,
determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad
administrativa)” [STC 61/1997 FJ 6 b)].
Procede, por
tanto, examinar la doctrina constitucional sobre los dos preceptos estatales
en los que los recurrentes fundamentan la vulneración competencial
que denuncian. Debe advertirse que, en este caso, podría no plantearse
exactamente un supuesto de inconstitucionalidad indirecta, pues la definición
de los derechos y deberes de los propietarios no constituye legislación
básica; pero al no plantearse una contradicción directa de
la norma autonómica con la Constitución, el método
a emplear sería muy similar. Es decir, se debe analizar si los preceptos
estatales se han dictado en ejercicio legítimo de la competencia
que el art. 149.1.1.ª CE atribuye al Estado para, a continuación,
comprobar si es posible eliminar la contradicción mediante la interpretación
de la norma impugnada (así, en la STC 94/2014, de 12 junio, FJ 2).
En concreto,
sobre el art. 2.2.a) de la Ley 8/2007 y del texto refundido de la Ley de
suelo de 2008, que coinciden materialmente con el vigente 3.2.a) TRLSRU,
el Tribunal estimó que “el Estado no está únicamente
legitimado para enunciar sin más el principio de desarrollo sostenible,
sino también para darle un contenido que opere como premisa y límite
genérico de las políticas públicas específicas
que implican regulación, ordenación, ocupación o transformación
del suelo.
Por ello, los
números 13 y 23 del art. 149.1 CE amparan también la concreción
del principio de desarrollo sostenible en objetivos, pautas y criterios
generales, tal y como lleva a cabo el art. 2.2:
protección
de la naturaleza; del patrimonio cultural, del paisaje, preservación
del suelo rural;
ocupación
eficiente del suelo; dotación suficiente de infraestructuras; combinación
funcional de usos. Desde esos títulos competenciales, el Estado
no puede imponer un determinado modelo territorial o urbanístico
a las Comunidades Autónomas, pero sí incidir o encauzar el
mismo mediante directrices y normas básicas que éstas han
de respetar. Dentro de esos parámetros, las Comunidades Autónomas
pueden, claro está, optar por el modelo concreto de ordenación
territorial y urbanística que estimen más pertinente, como
reconoce el propio artículo 2, en sus números 1 y 2, cuando
afirma, por un lado, que la consecución del interés general
y del desarrollo sostenible como fin común no impide la determinación
de otros fines más específicos en la legislación correspondiente
y, por otro, que la persecución de los fines comunes ‘se adaptará
a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada
caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación
territorial y urbanística’” [STC 141/2014, FJ 6.B)]. Así
pues, “desde la perspectiva competencial, la situación del suelo
rural es claramente diferente del urbanizado (suelo urbano) o del que los
instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean
o permitan su paso a urbanizado (suelo urbanizable), por la componente
medioambiental, presente de forma más intensa, si cabe, en el suelo
del medio rural. Reconocimiento que sigue presente en la legislación
vigente cuando, en virtud del principio de desarrollo sostenible, se fija
la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y
la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo
para atender a las necesidades de transformación urbanística
[artículo 3.2.b) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación
urbana] [STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 23.b)].
Sin embargo,
dado su tenor literal, el precepto estatal más estrechamente concernido
en la queja planteada es el art. 13.1 TRLSRU, según el cual:
“En el suelo
en situación rural a que se refiere el artículo 21.2.a),
las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar
y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse,
dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación
territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal,
cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional
de los recursos naturales.
La utilización
de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos,
arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean
objeto de protección por la legislación aplicable, quedará
siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá
únicamente los actos de alteración del estado natural de
los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.
Con carácter
excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la
legislación de ordenación territorial y urbanística,
podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés
público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo
rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural”.
Concretamente
este precepto estatal dispone, en lo que ahora importa, que la utilización
de este tipo de terrenos, objeto de protección por la legislación
aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de
dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración
del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente
autorice. Como recuerda la STC 143/2017, FJ 21, “Aunque la facultad de
edificar es propia del suelo urbanizado o urbano, donde el legislador estatal
la ha configurado también como un deber -el deber de edificar en
los términos y plazos establecidos por el planeamiento-, esta facultad
no está excluida radicalmente de la propiedad del suelo en la situación
básica de rural, donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas
a su explotación primaria como otros usos no vinculados a ésta,
siempre de acuerdo con lo establecido en el planeamiento y en el marco
de la regulación urbanística y de ordenación territorial
y la legislación sectorial. Así, entre las facultades de
la propiedad del suelo rural, el legislador se refiere a la de disfrutar
de los terrenos según su naturaleza y, excepcionalmente, a la de
destinarla a usos específicos que sean de interés público
o social siempre que contribuyan a la ordenación y desarrollo rurales
o que hayan de emplazarse en esa ubicación”.
Esta regulación
estatal se fundamenta, por un lado, en el art. 149.1.23.ª CE, en cuanto
“entronca con el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo
rural, y no sólo al especialmente protegido; es, por tanto, una
regla de protección del medio ambiente que, por razones de interés
general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que
ha de ser común a todo el territorio nacional” [STC 141/2014, FJ
8.A.a)]. Desde otra perspectiva, ha de considerarse también dictada
al amparo del art. 149.1.1.ª CE, en cuanto que al exigir, en esos
términos, la preservación de este tipo de suelos, delimita
negativamente el contenido del derecho de propiedad del suelo en situación
rural, especialmente en relación con aquellos merecedores de protección
específica y se mueve en el plano de las directrices y normas básicas
a las que nos referimos en la STC 141/2014. A estos efectos, debe considerarse
que esta norma, siquiera desde una vertiente negativa, incluye condiciones
básicas en el ámbito del derecho de la propiedad del suelo
[STC 141/2014, FJ 5.B)]. Se trata de una regulación que se encuentra
dentro de los márgenes del art. 149.1.1.ª CE, en cuanto establece
una regla mínima de alcance general a efectos de garantizar la igualdad
en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad del suelo y en
el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social. Conclusiones
ambas que este Tribunal había alcanzado respecto al art. 10.1.a)
TRLS 2008 en la STC 141/2014, FJ 8.A.a).
De esta manera
el precepto viene a condicionar el ejercicio de la potestad legislativa
autonómica pues, como señala la STC 148/2012, FJ 3, citando
doctrina anterior, “la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas
en materia de urbanismo no autoriza a desconocer las competencias reservadas
al Estado en el art. 149.1 CE, por lo que procede afirmar que la competencia
autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquéllas
que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede
condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas
sobre el mencionado sector material”. Por otra parte, tampoco ha de olvidarse
que, como ya advirtió la STC 141/2014, FJ 8.A.a), desde la perspectiva
competencial, la situación del suelo rural es claramente diferente
del urbanizado (suelo urbano) o del que los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística prevean o permitan su paso a urbanizado
(suelo urbanizable), por la componente medioambiental, presente de forma
más intensa en el suelo del medio rural.
Atendiendo
a lo anteriormente expuesto, debemos ahora analizar si el art. 6.1 de la
Ley 6/2002, en la redacción dada al mismo por el art. 3 de la Ley
2/2016, entra en una insalvable contradicción con la norma estatal
que sería determinante de su inconstitucionalidad. La norma estatal
contiene dos criterios que resultan aquí relevantes. El primero,
la necesidad de que la utilización de los terrenos con valores ambientales,
culturales, históricos, arqueológicos, científicos
y paisajísticos está condicionada siempre a la preservación
de dichos valores, y el segundo, que los actos de alteración del
estado natural de los terrenos han de estar expresamente autorizados por
la legislación autonómica. Así pues, los usos posibles
del suelo rural que esté sometido a un régimen especial de
protección quedan, en todo caso, condicionados a la preservación
de los valores que justifican su protección. Condicionamiento que,
lógicamente, se extiende a las decisiones que eventualmente pueda
adoptar el legislador autonómico en lo que respecta a la transformación
de ese suelo que, en todo caso y con tal limitación, han de ser
fijadas expresamente por dicha legislación. No está de más
advertir ahora que la legislación urbanística canaria (la
ya citada Ley 4/2017, de 13 de julio) fija, en su art. 60.6.a), la regla
general de que, en las condiciones determinadas reglamentariamente y precisadas
por el planeamiento, serán posibles en suelo rústico actos
de rehabilitación para su conservación, o reconstrucción
incluso para destino residencial o turístico, de edificios de valor
etnográfico o arquitectónico, que son, precisamente, en los
que, conforme a la regulación sectorial han de ubicarse este tipo
de establecimientos, por tratarse de bienes inmuebles integrantes del patrimonio
histórico de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Dicha legislación
urbanística canaria también regula los usos turísticos
tanto del suelo rustico [en los no impugnados arts. 60.6.a), 61 y 62, apartados
1 y 4], como del denominado suelo rustico de protección ambiental
(art. 64) exigiendo expresamente, en este último caso, la compatibilidad
del uso previsto con el régimen de protección al que dicho
suelo está sometido.
Atendiendo
a todo lo anterior es posible apreciar que el precepto impugnado no contradice
la legislación estatal en punto a los usos del suelo rústico.
En efecto, su objeto se refiere a edificaciones ya existentes e, implícitamente,
se remite a la legislación urbanística canaria al exigir
que los establecimientos hoteleros a los que alude cumplan las condiciones
establecidas para la respectiva categoría de suelo rústico
de que se trate. Fija la regla de que la implantación de los concretos
tipos de establecimiento que permite podrá realizarse “en cualquier
categoría de suelo rústico”, pero la condiciona a que sea
posible, en función del tipo de suelo de que se trate, pues ha de
cumplir “las condiciones establecidas para la respectiva categoría”.
Vincula así el uso turístico que se permite con el tipo de
suelo de que se trate y el régimen de protección que le haya
otorgado el legislador canario en el ejercicio de su competencia en materia
de urbanismo. No se desconoce, por tanto, el criterio de la legislación
estatal relacionado con la protección de los valores específicos
de este tipo de suelo, en cuanto que el uso turístico no se permite
al margen de la preservación de los posibles valores que concurran
en el suelo, los cuales, como ya se ha señalado, han de ser protegidos
en todo caso.
Consecuentemente,
el art. 3 de la Ley 2/2016, en cuanto a la redacción que da al art.
6.1 de la Ley 6/2002, es constitucional.
5. La disposición
adicional primera es recurrida por diversos motivos que se articulan de
forma dispersa a lo largo del escrito de demanda. Estos motivos son, resumidamente
expuestos, los siguientes: la vulneración de determinadas previsiones
del TRLSRU derivadas todas ellas del entendimiento de que a través
de los IPST se habilita la urbanización indiscriminada del suelo
rústico para su uso turístico. En concreto, se reputan vulnerados
los arts. 3.1, 3.2.a), 13.1 y 20.1.a) TRLSRU. Junto a ello se formulan
otros dos reproches concretos a esta disposición adicional: la vulneración
del principio constitucional de autonomía local, por la prevalencia
que se atribuye a los IPST sobre el planeamiento municipal, así
como, con apoyo en la doctrina de la STC 57/2015, de 18 de marzo, la infracción
del principio de jerarquía normativa, al situarse los IPST por encima
de las previsiones de la legislación canaria, alterando así
el sistema de fuentes.
Los Letrados
del Parlamento y del Gobierno de Canarias, tal y como ha quedado expuesto
en los antecedentes, han interesado la desestimación del recurso
en este punto.
a) En la medida
en que la disposición adicional impugnada tiene por objeto la regulación
de los IPST procede abordar previamente el análisis de dicha figura,
introducida por la Ley 2/2016, en la específica ordenación
territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro,
La Gomera y La Palma, a fin de comprender su engarce en el sistema de planificación
territorial turística autonómica. La ordenación territorial
de la actividad turística en la Ley 6/2002, que fija un régimen
específico para las tres islas citadas, está residenciada
esencialmente en los planes insulares (o transitoriamente, en tanto se
adaptaba el respectivo plan insular, en los Planes Territoriales Especiales).
Se trata de instrumentos territoriales de ámbito insular llamados
a acometer dos tipos de ordenaciones: una ordenación general de
la actividad turística en la isla respectiva (arts. 4.1 y 5.1) y
la inclusión de una ordenación singular, proyectada a la
habilitación de sistemas generales, dotaciones y equipamientos singulares
estructurantes de trascendencia insular o supralocal, donde se englobarían
las infraestructuras y actividades económicas relevantes vinculadas
al ocio y a los equipamientos complementarios al turismo y los establecimientos
turísticos alojativos vinculados a éstos, en los términos
del art. 4.2 de la Ley 6/2002.
A dicha finalidad
de ordenación singular de este tipo de infraestructuras concurre
ahora un nuevo instrumento, los denominados IPST, previstos en la impugnada
disposición adicional primera de la Ley 2/2016. A ellos se refiere
la exposición de motivos de esa norma en los términos siguientes:
“la difícil coyuntura socioeconómica que atraviesan las islas
occidentales requiere además la adopción de medidas dirigidas
a la ejecución de lo planificado en materia turística desde
hace más de una década. La previsión de acciones de
carácter extraordinario directamente dirigidas al desbloqueo de
la inversión estratégica turística insular ya planificada
y la incipiente, se justifica y aconseja en mayor medida que en las restantes
islas. En tal sentido, es necesario introducir, en el sistema de ordenación
turística de estas islas, un nuevo instrumento de planeamiento,
de carácter singular y especialidad turística, para dar una
respuesta ágil directamente legitimada a la implantación
turística de los sistemas generales, las dotaciones y los equipamientos
insulares estructurantes turísticos y de trascendencia insular o
supralocal, residenciando dichas competencias en los cabildos insulares”.
Conforme a
la regulación legal, los IPST pueden tener un doble contenido: “ordenar
y diseñar, para su inmediata ejecución”, o bien directamente
“ejecutar, los equipamientos insulares estructurantes turísticos”.
Por tanto, estos instrumentos podrán aprobarse en ejecución
del planeamiento insular o de forma autónoma, si bien, en este segundo
caso, la planificación singular comprenderá también
la determinación y la localización de la infraestructura
o actividad de que se trate. Su objeto está referido en particular
a “las infraestructuras y actividades económicas relevantes vinculadas
al ocio y a los equipamientos complementarios al turismo, y los establecimientos
turísticos alojativos vinculados a estos, ya sean de carácter
público o privado” que se incluyen dentro del concepto de “sistemas
generales, dotaciones y equipamientos insulares estructurantes de transcendencia
insular o supralocal” en el ya mencionado art. 4.2 de la Ley 6/2002.
La disposición
adicional primera contiene el completo régimen de este instrumento
de ordenación, si bien los recurrentes, como se verá, no
concretan los dos tipos de tachas que plantean a algún aspecto específico
de esa regulación sino que las plantean de modo global.
Igualmente,
dado que la argumentación no es exhaustiva, tampoco habrá
de serlo nuestra respuesta (en el mismo sentido, STC 77/2017, de 21 de
junio, FJ 2, y las allí citadas).
b) La impugnación
que se basa en la contradicción con las normas estatales parte de
una premisa que condiciona su viabilidad, pues la demanda señala
reiteradamente que la norma va a permitir a las Administraciones competentes
autorizar ilimitadamente actuaciones turísticas en suelo rústico.
Respecto a
dicho planteamiento, cumple ahora recordar que la eventualidad de un uso
desviado de la norma no puede servir de fundamento para su anulación.
Como señaló la STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 7, “la
mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en
sí misma motivo bastante para declarar la inconstitucionalidad de
éstas, pues aunque el Estado de Derecho tiende a la sustitución
del gobierno de los hombres por el gobierno de las leyes, no hay ningún
legislador, por sabio que sea, capaz de producir leyes de las que un gobernante
no pueda hacer mal uso” (STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2, en el mismo
sentido SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ 14; 204/1994, de 11 de julio,
FJ 6; 235/2000, de 5 de octubre, FJ 5; y 134/2006, de 27 de abril, FJ 4).
Por otra parte,
la denunciada vulneración de los arts. 3.1 y 3.2, letras a) y b),
y 20.1.a) TRLSRU se presenta escasamente argumentada, ya que los recurrentes
se limitan a sostener que “la creación y posible multiplicación,
por ilimitada, de proyectos turísticos en el medio rural, vulnera
de forma mediata el art. 149.1.23 de la Constitución”, por ser contraria
al citado precepto estatal. No procede examinar la tacha que, relacionada
con ella, se hace a la modificación del art.
4 de la Ley
6/2002, pues esa modificación la lleva a cabo el art. Primero de
la Ley 2/2016, que no ha sido impugnado.
El art. 3 TRLSRU
reproduce el art. 2 del texto refundido de la Ley de suelo 2008, sobre
el que ya se ha advertido que nos pronunciamos en la STC 141/2014, FJ 6.B).
Del mismo modo, el art. 3 TRLSRU “invoca el principio constitucional de
la utilización de los recursos económicos y naturales conforme
al interés general (arts. 47 y 128.1 CE) como fin u objetivo común
y de carácter general para todas las políticas que tienen
incidencia sobre el suelo, proclamando, además, como directriz de
esas políticas el principio de desarrollo sostenible” que el Estado
puede establecer ex art. 149.1.13.ª y 23.ª CE, dando a dicho
principio “un contenido que opere como premisa y límite genérico
de las políticas públicas específicas que implican
regulación, ordenación, ocupación o transformación
del suelo”, concretado en “objetivos, pautas y criterios generales”, tal
y como lleva a cabo el art. 3.2. Se trata de directrices y normas básicas
que las Comunidades Autónomas han de respetar en el desarrollo de
su modelo territorial o urbanístico. Dentro de esos parámetros,
las Comunidades Autónomas pueden optar por el modelo concreto de
ordenación territorial y urbanística que estimen más
pertinente, como reconoce el propio precepto, cuando afirma, por un lado,
que la consecución del interés general y del desarrollo sostenible
como fin común no impide la determinación de otros fines
más específicos en la legislación correspondiente
y, por otro, que la persecución de los fines comunes “se adaptará
a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada
caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación
territorial y urbanística”.
Por lo demás,
la preservación del suelo rural de la urbanización es una
norma común o directriz de la política de ordenación
territorial y urbanística [STC 141/2014, FJ 8 A)]. Allí se
señaló que “El reconocimiento de un valor medioambiental
a todo suelo rural, y no sólo al especialmente protegido; es, por
tanto, una regla de protección del medio ambiente que, por razones
de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente,
que ha de ser común a todo el territorio nacional. Se trata, en
consecuencia, de una regulación básica para cuyo establecimiento
el Estado cuenta con competencia ex art. 149.1.23 CE, puesto que, aun cuando,
como es propio de toda norma básica, condiciona o limita la política
de ordenación territorial y urbanística de las Comunidades
Autónomas, no las vacía de contenido. Dentro del respeto
a la norma básica medioambiental, queda un amplio margen para la
configuración del modelo concreto de ordenación del territorio”.
En efecto, la norma estatal remite la cuestión de los usos posibles
del suelo rural que no esté sometido a un régimen especial
de protección, a lo que disponga la legislación urbanística.
Así admite, indirectamente, usos privados de suelo no vinculados
a su explotación primaria, considerando entre estos posibles usos
“cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos
naturales” y concretando los deberes de los propietarios de este tipo de
suelo. Por otra parte, obliga a las Administraciones competentes a preservar
el suelo rural de la urbanización, salvo que la ordenación
territorial o urbanística disponga otra cosa. Por el contrario,
cuando se trata de suelos preservados de su transformación urbanística
por la legislación aplicable, ya sean ambientales, culturales, históricos,
arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean
objeto de protección por ésta, los usos previstos quedan
sometidos a la preservación de dichos valores. De ahí que
comprendan, única y exclusivamente, los actos de alteración
del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente
autorice y no así los que prohíba.
Siendo tales
los criterios de la legislación estatal, es forzoso concluir que
la norma autonómica se mueve en el margen que aquella le otorga.
En ningún caso autoriza la urbanización del suelo rústico,
por cuanto la urbanización supone un proceso de transformación
del suelo, de conformidad con las actuaciones previstas en el artículo
7 TRLSRU, que aquí no se produce. El suelo rústico continua
con esa conceptuación y en ese estado sirve de soporte a la implantación
de actividades turísticas en los términos de la Ley 6/2002,
uno de cuyos criterios básicos de ordenación territorial
es justamente ese [art. 2.b)]. Tampoco se excluye el respeto a las categorías
de suelo fijadas por el legislador autonómico. La referencia del
apartado 2 a que los IPST son posibles en “cualquier clase y categoría
de suelo” ha de ser entendida en el sentido de que es esa previa categorización
del suelo la que determina, en función del régimen de usos
que se permita atendiendo al tipo de suelo de que se trate, la puesta en
marcha de este tipo de instrumentos que no pueden, lógicamente,
desconocer las categorías y el régimen del suelo que ha diseñado
el legislador canario (art. 34, en relación con los arts. 60 a 64
de la Ley 4/2017). Por lo demás, la propia norma impugnada incorpora
consideraciones medioambientales al exigir, por ejemplo, que el IPST contenga
determinaciones relativas a “la incidencia sobre el territorio físico,
afecciones ambientales y medios de corrección o minimización
de las mismas” y que sea sometido al correspondiente procedimiento de evaluación
de impacto ambiental. Y, en fin, tampoco ha quedado demostrado que la norma,
en sí misma, vaya a producir los efectos en los que los recurrentes
basan su petición de declaración de inconstitucionalidad,
con independencia de que la sede ordinaria del necesario control de los
excesos a que la aplicación de esta norma pueda dar lugar sea la
jurisdicción contencioso-administrativa (en el mismo sentido, ATC
251/2009, de 13 de octubre).
La queja de
los diputados recurrentes, centrada en la infracción del tercer
párrafo del art.
13.1 TRLSRU,
se vincula con la indeterminación en la norma autonómica
de los usos de interés público y social a los que se refiere
la norma estatal lo que, a su entender, encierra tal margen de indeterminación
y tiene tal potencial expansivo que convierte lo que debería ser
excepción en regla general. El precepto estatal, regulando las facultades
que derivan del derecho de propiedad del suelo en situación rural,
dispone que: “Con carácter excepcional y por el procedimiento y
con las condiciones previstas en la legislación de ordenación
territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos
específicos que sean de interés público o social,
que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan
de emplazarse en el medio rural”.
Esta impugnación
no puede ser estimada. En primer lugar, por las razones ya expresadas con
anterioridad, pues se vincula más a las consecuencias de la aplicación
del precepto que al precepto en sí. Conforme a nuestra reiterada
doctrina (por todas, STC 172/1992, de 29 de octubre, FJ 2), no nos corresponde
pronunciarnos sobre las interpretaciones de las normas impugnadas que propongan
las partes en un proceso constitucional, sin que procedan pronunciamientos
preventivos a través de los cuales se pretenda evitar una posible
y todavía no producida aplicación del precepto en contradicción
con la Constitución. En este caso, la vulneración no puede
atribuirse directamente a la dicción del precepto, sino, en su caso,
a su eventual aplicación en concretos supuestos de hecho, lo que
es ajeno a un proceso de control abstracto como el recurso de inconstitucionalidad.
En segundo
lugar, la norma estatal no determina cuál sea ese interés
público o social sino que se limita a prever su existencia “por
el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación
de ordenación territorial y urbanística” y a exigir que “contribuyan
a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse
en el medio rural”. A este respecto ya determinó la STC 164/2001,
de 11 de julio, FJ 32, examinando un caso similar, que “más allá
de las condiciones básicas mencionadas, a cada Comunidad Autónoma
corresponde determinar tanto el procedimiento de autorización (a
lo que se refiere el art. 20.1, párrafo 2, LRSV) como qué
actuaciones son de interés público”. En este caso el precepto
exige que la “justificación detallada del interés insular”
[apartado 3.a)] y la resolución del Cabildo acerca de su concurrencia
[apartado 7.b)] determinen, implícitamente, ese posible interés
insular al hacer referencia a las actuaciones que pueden ampararse en un
IPST. De hecho, la norma no cambia la preexistente posibilidad de abordar
actuaciones en suelo rústico mediante su ordenación singular,
sino que introduce otra herramienta para hacer posible algo que ya deriva
de la redacción original de la Ley 6/2002, pues correspondía
al planeamiento insular la determinación (caracterización
y definición concreta e individualizada) y la implantación
(localización espacial) de los sistemas generales y equipamientos
estructurantes de trascendencia insular o supralocal, así como de
las actividades económicas relevantes, todos ellos vinculados a
los usos de ocio y turístico.
Además,
ya ha quedado señalado antes que la implantación de los IPST
depende de que sea posible en relación con la concreta categoría
de suelo de que se trate, pues no pueden ser desarrollados al margen de
la legislación urbanística de la que forman parte. No otra
cosa resulta de lo dispuesto en los arts. 62.1 y 4 de la Ley 4/2017 que
permiten excepcionalmente, en el suelo rústico, no categorizado
de protección ambiental ni de protección agraria, la autorización
de usos turísticos, “siempre que se integren en actuaciones de interés
público o social, contribuyan a la ordenación y el desarrollo
rural o que deban situarse necesariamente en suelo rústico y que,
además, ese uso e implantación no estuvieran expresamente
prohibidos por el planeamiento”. Y la misma conclusión se alcanza
respecto al suelo rústico de protección ambiental, atendiendo
al régimen de protección dispuesto por el art. 64 de la Ley
4/2017, según el cual son posibles los usos que no estuvieran expresamente
prohibidos por el plan insular, los planes y normas de espacios naturales
protegidos o el plan general municipal y sean compatibles con el régimen
de protección al que dicho suelo está sometido. Además,
en el suelo rústico de protección natural, paisajística
y cultural [art. 34.a) 1, 2 y 3 de la Ley 4/2017] solo serán posibles
los usos y las actividades que sean compatibles con la finalidad de protección
y los necesarios para la conservación y, en su caso, el disfrute
público de sus valores y, finalmente, el uso turístico está
excluido en el denominado suelo rústico de protección del
entorno de espacios naturales protegidos, de itinerarios o de núcleos
de población [art. 34.a).4], por cuanto en él solo serán
posibles los usos, las construcciones y las actividades, de carácter
provisional.
Tampoco, por
último, los recurrentes han argumentado consistentemente en qué
se vulneraría la norma estatal por el hecho de que la regulación
del IPST, o alguno de ellos en concreto, pueda implicar un modelo diferente
basado en la ordenación de proyectos concretos, sometidos, en cualquier
caso, a lo dispuesto en la legislación urbanística canaria.
Consecuentemente,
procede descartar este motivo de impugnación.
c) Examinaremos
ahora las restantes quejas que se plantean sobre la disposición
adicional primera: la vulneración de la autonomía municipal
así como la infracción del principio de jerarquía
normativa del art. 9.3 CE.
i) La primera
de ellas se basa en la consideración de que los IPST habilitan al
Cabildo Insular y, en su caso, a la Comunidad Autónoma “a prescindir
de la calificación del suelo y de las determinaciones vinculantes
de la normativa municipal sin causa concreta que lo justifique”.
Como recuerda
la STC 101/2017, de 20 de julio, FJ 5.a), “La garantía constitucional
de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) obliga al legislador
a graduar el alcance o intensidad de la intervención local en función
de la relación existente entre los intereses locales y supralocales
en el asunto de que se trate (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4; 170/1989,
de 19 de octubre, FJ 9, y 51/2004, de 13 de abril, FJ 9). El legislador
debe, por tanto, asegurar a los entes locales niveles de capacidad decisoria
tendencialmente correlativos a la intensidad de los intereses locales implicados
[entre otras, SSTC 154/2015, FJ 6 a); 41/2016, FFJJ 9, 11 b), y 111/2016,
FFJJ 9 y 12 c)]. La STC 152/2016, de 22 de septiembre, FJ 6, lo expresa
del modo siguiente: para valorar si el legislador ha vulnerado la indicada
garantía ‘corresponde determinar:
i) si hay intereses
supralocales que justifiquen esta regulación; ii) si el legislador
ha ponderado los intereses municipales afectados; y iii) si ha asegurado
a los ayuntamientos implicados un nivel de intervención tendencialmente
correlativo a la intensidad de tales intereses. Todo ello sobre la base
de que [el legislador] puede ejercer en uno u otro sentido su libertad
de configuración a la hora de distribuir funciones, pero garantizando
el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos
propios en el gobierno y administración’”.
El precepto
enjuiciado supera dichos parámetros. Regula cuestiones ajenas al
planeamiento municipal dado que tiene como objeto actuaciones que se proyectan
territorialmente en un ámbito supramunicipal y que se dirigen a
satisfacer intereses públicos relacionados con el turismo que trascienden
el puramente municipal. Se vinculan con “un modelo territorial de desarrollo
turístico específico para las islas de El Hierro, La Gomera
y La Palma” (art. 1 de la Ley 6/2002), lo que determina la prevalencia
en determinados casos vinculados a infraestructuras turísticas del
interés público representado por la decisión del Cabildo
o de la Comunidad Autónoma frente al planeamiento municipal. Ha
de resaltarse que la implantación de proyectos turísticos
de cierta magnitud presenta una clara afección a infraestructuras
y servicios que exceden, frecuentemente, del estricto interés de
un solo municipio. De ahí la necesidad de abordar los problemas
derivados de estas implantaciones desde una perspectiva territorial supramunicipal.
Relevantes intereses supralocales implicados en el turismo en Canarias
a los que ya se refirió este Tribunal en el ATC 184/2015, de 3 de
noviembre, FJ 3.
En segundo
lugar, en Canarias el legislador ha optado por una inserción estrecha
entre la planificación turística y la territorial, de modo
que la ordenación turística se realiza a través de
los instrumentos previstos en la legislación de ordenación
territorial, cuyas determinaciones vinculan, a su vez, al planeamiento
urbanístico. Siendo innegable que el urbanismo es un ámbito
de interés municipal preferente, el legislador pondera en este caso
los intereses afectados.
Cuando los
municipios no sean los promotores del instrumento, somete el proyecto de
IPST a informe de los municipios afectados, cuya disconformidad impide
la aprobación del proyecto por el Cabildo, pues en ese caso es el
Gobierno de Canarias quien ha de resolver atendiendo al interés
público prevalente. Lo que pone de manifiesto la efectiva concurrencia
de intereses supralocales, sin descuidar los municipales que han de ser
ponderados en la decisión autonómica.
Por lo demás,
no padece la autonomía local por el hecho de que la Ley prevea la
adaptación de los instrumentos municipales de planeamiento urbanístico
a las determinaciones contenidas en otros planes supra ordenados. En el
bien entendido que esa obligación de adaptación hace referencia
a las determinaciones establecidas por la Comunidad Autónoma en
el legítimo ejercicio de sus competencias, sin que, como ya hemos
advertido, la eventualidad de un uso desviado de la norma pueda servir
de fundamento para su anulación (STC 57/2015, FJ 18).
La alegada
vulneración de la autonomía local tampoco puede afirmarse
apriorísticamente y desvinculada del supuesto que singularice el
proyecto en ejecución, sino que, de existir, habrá de ser
apreciada en relación al caso concreto, lo que desborda la competencia
de este Tribunal.
De esta forma,
mediante el control de los actos de aplicación del precepto, puede
evitarse una expansión del IPST más allá del campo
que le corresponde, pues la facultad atribuida por la norma puede ser controlada
por la jurisdicción contencioso-administrativa examinando en el
momento de su definición de modo cierto el carácter, extensión,
localización y fines del proyecto concreto de que se trate [al respecto,
STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6.e)].
ii) La tacha
relativa a la vulneración del art. 9.3 CE es, en realidad, una traslación
al caso de la doctrina de la ya citada STC 57/2015, resolutoria del recurso
de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento de Cantabria
2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral.
En el FJ 18 y en el fallo de la mencionada Sentencia se declaró
la inconstitucionalidad y nulidad de los incisos “en cuyo caso sus determinaciones
prevalecerán sobre las de este Plan” así como “y con independencia
de la clasificación urbanística” del art.
51.3, por considerar
que, al regular las denominadas Actuaciones integrales estratégicas,
se habilitaba al Ejecutivo autonómico para prescindir de las determinaciones
aparentemente vinculantes de la propia Ley 2/2004, lo que afectaba al sistema
de fuentes y, muy particularmente, al principio de primacía de la
Ley.
Esta circunstancia
no concurre aquí, pues los IPST no se aprueban y ejecutan al margen
del especifico régimen insular diseñado en la Ley 6/2002.
Al contrario, se insertan en dicho régimen. Es el propio legislador
canario el que regula la cuestión de manera que, a diferencia del
caso examinado en la STC 57/2015, no se da la sustracción a los
mandatos del planeamiento territorial por parte de la autoridad administrativa.
Los IPST se someten a la legislación canaria en la materia, sin
que pueda ser excepcionada su aplicación ni prescindir de las determinaciones
de la ley habilitante. Dicha excepción es ajena a la regulación
canaria y fue precisamente la que determinó en su momento la declaración
de inconstitucionalidad de parte del art. 51.3 de la Ley del Parlamento
de Cantabria 2/2004.
Por tanto,
el recurso ha de ser desestimado en este punto.
6. Se impugna
también la disposición adicional segunda que presenta el
siguiente tenor literal:
“Actuaciones
que se declaran de interés insular a los efectos de la tramitación
de instrumentos de planificación singular turística 1. Se
declaran de interés insular, y quedarán, en consecuencia,
exoneradas del trámite previsto en el apartado 7.b) de la Disposición
adicional primera de la presente ley, las iniciativas de instrumentos de
planificación singular turística que se promuevan dentro
del plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley
y comprendan alguna/s de las actuaciones definidas y descritas como "actuaciones
específicas previstas" (AEP), "actuaciones convencionales propuestas"
(ACP) o "actuaciones estratégicas singulares" (SDO) en las fichas
contenidas en el Anexo B de la Normativa del Plan Territorial Especial
de Ordenación de la Actividad Turística de la isla de La
Palma, publicadas en el Boletín Oficial de Canarias, de 10 de mayo
de 2007, así como el Sistema Territorial de Equipamiento Turístico
previsto en la norma 20 del mismo.
2. La declaración
del interés insular contenida en el apartado anterior no exonerará,
en ningún caso, de la cumplimentación de las determinaciones,
documentación y evaluación medioambiental exigidas por la
presente ley para los instrumentos de planificación singular turística,
ni condicionará la resolución final que haya de adoptarse
respecto a los mismos”.
Para los actores
esta norma, al no justificar la declaración de interés insular
que contiene, vulneraría, por una parte, el art. 9.3 CE, y, por
otra, el art. 24 CE. Los diputados recurrentes justifican dicha afirmación
en el entendimiento de que la disposición declara de interés
insular un total de 25 actuaciones urbanísticas, 11 de las cuales
estarían afectadas por la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de
mayo de 2015, que anuló el Decreto 123/2008, de 27 de mayo, que
aprueba definitivamente determinados ámbitos suspendidos del Plan
Territorial Especial de Ordenación de la Actividad Turística
de la isla de La Palma, norma en la que se contemplaban las mencionadas
once actuaciones (arts. 1.1 y 1.3).
Los Letrados
del Gobierno y del Parlamento de Canarias han negado las vulneraciones
denunciadas, señalando que la norma en nada afecta a la sentencia
judicial ni presupone la decisión que finalmente adopte el órgano
competente respecto a la ejecución de los citados proyectos.
Se plantea
aquí el problema de la conformidad de las leyes singulares con determinados
preceptos constitucionales, dado que la demanda argumenta en el fondo que
nos encontramos ante una norma que incurre en los mismos vicios de inconstitucionalidad
que este Tribunal ha examinado con ocasión del enjuiciamiento de
las denominadas leyes singulares, esto es, la infracción del art.
9.3 CE, por carecer de justificación razonable, así como
del art. 24.1 CE por pretender eludir las consecuencias de una decisión
judicial.
Con arreglo
al canon relativo a las leyes singulares fijado por la doctrina constitucional
(SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, 48/2005, de 3 de marzo, 129/2013, de
4 de junio, 203/2013, de 5 de diciembre, y 50/2015, de 5 de marzo), aunque
la Constitución no impide su existencia, no constituyen un ejercicio
normal de la potestad legislativa, por lo que están sujetas a límites
constitucionales específicos (por todas, STC 129/2013, FJ 4). Dicha
doctrina en materia de leyes singulares se ha sistematizado en la STC 170/2016,
de 6 de octubre, FJ 4, al que ahora procede remitirse.
A los fines
del enjuiciamiento de la presente controversia, procede determinar si existe
o no el presupuesto del que parten los recurrentes al exponer su duda de
constitucionalidad: esto es, si la disposición adicional recurrida
tiene su encaje en alguno de los supuestos de ley singular sistematizados
en la doctrina constitucional, debiendo aplicársele el canon de
constitucionalidad correspondiente.
Podemos descartar
ya su eventual consideración como un supuesto de ley autoaplicativa.
Esta modalidad
de ley singular comprende aquellos casos en los que las leyes “no requieren
de una posterior actividad administrativa de aplicación pues en
sí mismas la contienen” (STC 129/2013, FJ 2), lo que no es el caso,
ya que la norma no es autosuficiente, en cuanto que requiere de posteriores
actos de aplicación contemplados por el propio precepto (apartado
2). No es, por tanto, calificable como “las leyes autoaplicativas entendidas
como “las leyes que contienen una actividad, típicamente ejecutiva,
de aplicación de la norma al caso concreto” (STC 203/2013, FJ 3,
por referencia a los supuestos contemplados en las SSTC 48/2005, de 3 de
marzo, sobre la ampliación de la sede del Parlamento de Canarias,
y 129/2013, sobre el “caso Santovenia de Pisuerga”); o también como
“aquellas que no requieren del dictado de un acto administrativo de aplicación”,
por lo que los interesados “sólo pueden solicitar del Juez el planteamiento
de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional” [STC 129/2013, FJ 6 a)]. Tampoco es posible calificar a
la norma como una ley de destinatario único o de estructura singular
en atención a los destinatarios a los que va dirigida (STC 203/2013,
FJ 3, por referencia a la ya citada STC 166/1986). Resulta notorio que
la identidad de los destinatarios de la disposición cuestionada
no ha sido tenida en cuenta como factor determinante del contenido de su
regulación ni constituye en sí un dato obvio o que se aprecie
con su simple lectura.
Debemos examinar,
por último, si nos encontramos ante una ley singular dictada en
atención a un supuesto de hecho concreto que es el que justificaría
la utilización de la ley. Se trata de normas referidas a un supuesto
de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la
adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador
ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable
con ningún otro’ (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10). Una
ley que no fuera de destinatario único, ni auto aplicativa, adolece
de tal naturaleza si ha sido dictada en atención a un supuesto de
hecho concreto, esto es, a una situación singular o excepcional”
(STC 129/2013, FJ 4), tal como se reconoció por este Tribunal, entre
otras, en la STC 203/2013, sobre el proyecto regional “Ciudad del Medio
Ambiente” de Soria, o en la STC 50/2015, relativa a la modificación
del plan de ordenación de los recursos naturales de Fuentes Carrionas
y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia). De hecho, la intención
de eludir o sortear el cumplimiento del fallo de la Sentencia dictada por
el Tribunal Supremo el 18 de mayo de 2015 se configura por los demandantes
como un presupuesto de la argumentación que les conduce, como consecuencia,
a la denuncia de vulneración del art. 9.3 en relación con
el art. 24.1 CE.
Desde este
último punto de vista la norma puede ser calificada como una ley
singular, en cuanto que se refiere a unos concretos proyectos perfectamente
identificados los cuales fueron objeto, en su momento, de regulación
por el Plan Territorial anulado. Sobre dichas actuaciones declara que concurre
el interés insular que exige la disposición adicional primera
como presupuesto para poder acometer su tramitación y eventual aprobación
como IPST. Así pues, al tratarse de una ley singular de este tipo
hemos de comprobar si el supuesto de hecho que contempla la norma cuestionada
tiene una justificación objetiva y, de ser así, si la utilización
de la ley es proporcionada a la excepcionalidad que se trata de atender
y que ha justificado su aprobación (STC 170/2016, FJ 4, con cita
de las SSTC 203/2013, FJ 5; 50/2015, FJ 5 y 231/2015, FJ 3). A esto debe
añadirse que en el caso de las leyes singulares de supuesto de hecho
concreto ha de valorarse su incidencia “de forma directa, aunque no necesariamente
ilegítima, en el derecho a la tutela judicial efectiva”, en cuanto
pueda “impedir el acceso al control judicial de derechos e intereses legítimos
afectados y eliminar la posibilidad de un control judicial de la misma
intensidad que hubieran podido realizar los Tribunales de la jurisdicción
contenciosoadministrativa” (STC 203/2013, FFJJ 3 y 8).
En cuanto a
la justificación de la disposición adicional segunda, la
exposición de motivos de la Ley 2/2016 no proporciona explicación
alguna respecto a las razones que llevaron a su aprobación. Dicha
disposición adicional segunda tiene su origen en la tramitación
parlamentaria de la norma. En concreto, en una enmienda de adición
presentada por dos grupos parlamentarios, enmienda que se justifica en
los términos siguientes: “con el fin de posibilitar y contribuir
a la implantación del modelo turístico previsto por la Ley
6/2002 y establecido por el Plan Territorial Especial de Ordenación
de la Actividad Turística de la isla de La Palma, se declaran de
interés insular las actuaciones incorporadas al sistema turístico
planificado”.
Es decir, la
norma se justifica en el desarrollo de la planificación turística
prevista por el legislador canario, desarrollo que, en principio y en el
marco de las directrices fijadas por dicho legislador, ha de corresponder
a las Administraciones competentes en la materia. La norma que ahora enjuiciamos
también guarda, evidentemente, relación con lo decidido en
la precitada Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2015. El fallo
judicial aprecia efectivamente la nulidad del Decreto 123/2008 y de su
fundamentación se desprende que esa nulidad deriva de dos vicios
de carácter procedimental: la falta de sometimiento del Decreto
123/2008 al trámite de evaluación ambiental estratégica
y la vulneración de la normativa en materia de ordenación
de los aeropuertos de interés general y sobre servidumbres aeronáuticas,
dado que la aprobación dispensada al Plan no se acomodaba a las
conclusiones de sendos informes emitidos por la Dirección General
de Aviación Civil. Y la misma tiene, por objeto, como ya se ha mencionado,
dar por cumplimentado el trámite inicial de declaración de
interés insular de determinadas actuaciones que ya fueron en su
momento aprobadas por el Cabildo Insular e incluidas en el Decreto anulado,
a efectos de continuar, a partir de dicha declaración, con la tramitación
exigida para su aprobación como IPST. En suma, la norma dispensa
de la declaración de interés insular por parte del Cabildo,
que es el trámite al que se refiere el apartado 7.b) de la disposición
adicional primera, a determinadas actuaciones perfectamente identificadas
en la misma.
Declaración
de interés insular que abre la vía a su tramitación
y eventual aprobación como IPST.
Siendo ese
el contenido de la norma es patente que, a diferencia de otros casos examinados
por este Tribunal (SSTC 231/2015, FJ 6 o 233/2015, de 5 de noviembre, FJ
15) no hay aquí un interés de relevancia constitucional que
exija inexcusablemente la aprobación de una norma con rango de ley.
O, en otros términos, la concurrencia de claras exigencias derivadas
del interés general que fundamenten la medida adoptada, pues es
claro que posibilitar y contribuir a la implantación del modelo
turístico es una finalidad general que como tal, a partir del marco
diseñado por la Ley 6/2002, puede ser asumida por las Administraciones
canarias en su respectivo ámbito de competencias. Por lo demás,
dicha finalidad genérica no proporciona las razones por las que
serían esas concretas actuaciones mencionadas en la disposición
adicional segunda y no otras distintas las que contribuirían de
modo excepcional y singular a la implantación de ese modelo. Contribución
que las exoneraría de la necesidad de justificar la concurrencia
del interés insular en el procedimiento administrativo de elaboración
del concreto IPST.
Y por lo que
respecta a la proporcionalidad de la medida adoptada, conviene recordar
el significado que hemos atribuido a este elemento del canon de constitucionalidad:
“la adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos
casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad,
no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración,
constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad,
ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello
necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo
de arbitrar solución adecuada, a una situación singular”
[STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 b), doctrina reiterada en las
SSTC 203/2013, FJ 8, 50/2015, FJ 7, 231/2015, FJ 6 y 233/2015, FJ 15].
La disposición
que examinamos tampoco supera dicho límite. El legislador no ha
explicitado las razones por las que entiende que la utilización
de la ley es una medida razonable y proporcionada, teniendo en cuenta,
además, que la utilización de la ley elimina el control de
la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con
la declaración de interés insular de concretas actuaciones.
Actuaciones sobre las que no se ha justificado que presenten peculiaridad
alguna que las diferencie de otras que también pudieran ser objeto
de aprobación a través de IPST, siguiendo en su totalidad
el procedimiento previsto en la disposición adicional primera.
Atendiendo
a las circunstancias del caso hay que advertir, además, que este
Tribunal ya señaló que determinados vicios en los que incurre
una disposición administrativa de carácter general “pueden
resultar insubsanables en sí, o su subsanación puede devenir
imposible, por ejemplo tras una declaración de nulidad por Sentencia
firme. Entonces la Administración puede no tener otra opción,
si quiere poner remedio a la infracción y perseguir la consecución
del interés general concernido, que dictar un nuevo acto o un nuevo
reglamento. Si el contenido de la disposición anulada es en sí
mismo legal, la Administración siempre podrá volver a establecerla
mediante una nueva declaración de voluntad libre de cualquier vicio
procedimental, conservando incluso los trámites válidos empleados
en la elaboración del declarado nulo” (STC 231/2015, FJ 4).
Finalmente
cabe recordar que “en modo alguna la reserva de ley puede servir como instrumento
dirigido a evitar o disminuir la protección de los derechos e intereses
legítimos amparados por la legalidad ordinaria” (STC 129/2013, FJ
5). Eso implica que, como consecuencia directa de la desproporción
en que ha incurrido el legislador, la disposición adicional segunda
ha vulnerado el art. 24.1 CE, al impedir el acceso al control judicial
de derechos e intereses legítimos afectados y eliminar la posibilidad
de un control judicial de la misma intensidad que hubieran podido realizar
los Tribunales de la jurisdicción contenciosoadministrativa.
Tal y como
señalamos en la STC 248/2000, de 19 de octubre, FJ 5, aunque el
art.
24.1 CE “no
queda vulnerado por el sólo hecho de que una materia sea regulada
por norma de rango legal y, por lo tanto, resulte jurisdiccionalmente inmune”,
puede ocurrir que la ley resulte inconstitucional por otros motivos y se
produzca, como consecuencia de ello, una vulneración del derecho
reconocido en el art. 24.1 CE: “En otras palabras: o la ley es inconstitucional
por otros motivos y cierra, por serlo, ilegítimamente el paso a
pretensiones que hubieran de acceder a los jueces y tribunales, y, en este
caso, puede vulnerar de forma derivada el derecho reconocido en el art.
24.1 CE (STC 181/2000, FJ 20); o la ley es conforme a la Constitución
y, en tal supuesto, pertenece a su propia naturaleza de ley el no poder
ser enjuiciada por los jueces y tribunales ordinarios” (en un sentido similar,
STC 203/2013, FJ 8).
En suma, por
las razones expuestas, la disposición adicional segunda de la Ley
2/2016 es inconstitucional y nula.
FALLO
En atención
a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE
CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha
decidido 1) Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad,
y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición
adicional segunda de la Ley 2/2016, de 27 de septiembre, para la modificación
de la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial
de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y
La Palma.
2) Desestimar
el recurso en todo lo demás.
Publíquese
esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid,
a veintiséis de abril de dos mil dieciocho.
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