Resolución
de 12 de diciembre de 2017, de la Dirección General de los Registros
y del Notariado, en el recurso interpuesto contra la nota de calificación
del registrador de la propiedad de Telde n.º 1, por la que se suspende
la inscripción de una escritura de compraventa.
En el recurso
interpuesto por doña E. S. B. contra la nota de calificación
del registrador de la Propiedad de Telde número 1, don Rafael Robledo
González, por la que se suspende la inscripción de una escritura
de compraventa.
Hechos
I
Mediante escritura
otorgada el día 19 de junio de 2017 ante el notario de Las Palmas
de Gran Canaria, don Jesús Toledano García, como sustituto
por imposibilidad accidental de la notaria de Las Palmas de Gran Canaria,
doña María Nieves Cabrera Umpiérrez, con el número
646 de protocolo, se formalizó la compraventa de una quinta parte
indivisa del 93,53% del dominio de una finca rústica, de 57 áreas,
59 centiáreas y 50 decímetros cuadrados, finca registral
número 15.194 del Registro de la Propiedad de Telde número
1, siendo título previo de los vendedores la escritura de herencia
otorgada en el mismo día y ante dicho notario, como sustituto de
la notaria titular, con el número 644 de protocolo, en la que, al
fallecimiento de los cónyuges titulares registrales, la finca en
cuestión se adjudicaba en proindiviso a cuatro hijos y a dos nietas,
éstas por estirpes, siendo inscrita el día 28 de agosto de
2017, inscripción 3.ª de herencia.
II
Presentada
dicha escritura de compraventa en el Registro de la Propiedad de Telde
número 1, fue objeto de la siguiente nota de calificación:
«N. Ref.: 2676/2017 Con fecha 19/07/2017, ha sido presentada en este
Registro escritura otorgada por el Notario de Telde, D. María Nieves
Cabrera Umpiérrez, el día 19/06/2017 al número 646/2017
de su protocolo; con el número de asiento 870, del diario 93, y
previa calificación de la misma y de acuerdo con el artículo
18 de la Ley Hipotecaria y 98 de su Reglamento, procede suspender su inscripción
por el/los defectos de carácter subsanable, que seguidamente se
dirán con su fundamentación jurídica: Se presume la
existencia de parcelación o segregación cuando se enajenen
partes indivisas de una finca con incorporación del derecho de utilización
exclusiva de partes concretas de la misma. Siendo por tanto necesaria,
para cualquier acto de división parcelación o segregación
de fincas en suelo rústico la previa licencia municipal otorgada
conforme al ordenamiento jurídico. Art. 3º, punto 2. del Decreto
58/1994 de 22 de abril del Gobierno de Canarias. En cumplimiento de lo
dispuesto en el Art. 322 de la Ley Hipotecaria, pongo en su conocimiento
la nota de calificación de la referida escritura. Contra la anterior
calificación (…) Y de conformidad con todo ello, se suspende la
inscripción del precedente documento. Telde, a veinticinco de julio
del dos mil diecisiete. El registrador (firma ilegible) Rafael Robledo
González».
III
Solicitada
calificación sustitutoria, la misma correspondió al registrador
de la Propiedad de Puerto del Rosario número 1, don Miguel Crespo
González, quien confirmó, el día 19 de septiembre
de 2017, la calificación del registrador de la Propiedad de Telde
número 1.
IV
Contra la nota
de calificación sustituida, doña E. S. B. interpuso recurso
el día de 6 de octubre de 2017 sobre la base de los siguientes fundamentos
de Derecho: «(…) Que en la escritura objeto de registro no existe
ninguna anotación ni directa ni indirecta que establezca la incorporación
del derecho de utilización exclusiva de partes concretas de la misma,
ni se ha realizado asignaciones de uso o cuota pro indiviso, ya que se
trata de una simple enajenación pro indiviso. Véase que el
mismo registrador que ahora deniega la inscripción de mi escritura,
ha inscrito con fecha 28 de Agosto del 2.017, (solo unos días antes),
la misma finca (título previo) a nombre de la persona que me vende
y otros que también adquieren una parte indivisa de la misma por
herencia de sus padres (transmisión mortis-causa). De forma que
a los actuales titulares registrales si se les permitió inscribir
la finca con diferentes porcentajes indivisos sobre la misma, pero no se
permite inscribir mi porcentaje indiviso cuando la situación física
y jurídica de la finca es la misma que cuando se inscribió
el título previo ya que solo han pasado unos pocos días.
No pueden existir resoluciones distintas para resolver situaciones idénticas.
Que el registrador sustituto, alega en primer lugar que constata la existencia
de construcciones dispensas en el interior de la finca, observando el plano
emitido por el IDE Canarias. Dicho documento (que dice ser un plano), no
se hace entrega a este dicente junto con la resolución denegatoria
como es preceptivo, por lo que esta parte no puede contradecir los hechos
alegados en la resolución, dejando a esta parte en la más
absoluta indefensión. (Véase que el único documento
que sirve de base para denegar la inscripción no se entrega a esta
parte) Que el registrador actuante defiende sus argumentos denegatorios
exclusivamente en base al Art. 79 del R.D. 1093/1997, sin tener presente
que dicho artículo en su apartado uno establece que en caso de duda
fundada sobre el peligro de un núcleo de población en suelo
no urbanizable, el registrador deberá remitir al Ayuntamiento que
corresponda copia del título acompañando escrito con solicitud
de que se adopte el acuerdo que en su caso sea pertinente. La remisión
de la documentación referida se hará constar al margen del
asiento de presentación. Véase que el Registrador actuante
no ha remitido documentación alguna al Ayuntamiento de Telde (municipio
donde reside la finca), por lo que no procede denegar la inscripción
en base a este precepto legal ya que no se cumplido los procedimientos
establecidos en él. Que la DGRN, en diversas resoluciones ha resuelto
que no se puede entender la venta pro-indiviso de suelo rústico,
como un supuesto de parcelación urbanística ilegal, la simple
alegación del Registrador, sin otros elementos que lo avalen y sin
argumentos razonados sólidos refrendados que puedan determinar la
existencia de parcelación (por tanto entendemos que existe una falta
de motivación en la denegación de la inscripción)..
(Véase resolución de la DGRN del 02-01-2013) Que el Art.
399 del Código Civil, establece que todo condueño tendrá
la plena propiedad de su parte pudiendo enajenarla, cederla o hipotecarla».
V
El registrador
emitió informe el día 30 de octubre de 2017 y elevó
el expediente a este Centro Directivo.
Fundamentos
de derecho
Vistos los
artículos 26 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana; 80 y siguientes del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por
el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación
del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias; 276 de
la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos
de Canarias, vigente desde el 1 de septiembre de 2017; 3.2 del Decreto
58/1994, de 22 de abril, por el que se establece la unidad mínima
de cultivo; 78 y 79 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que
se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución
de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad
de Actos de Naturaleza Urbanística; la Sentencia del Tribunal Constitucional
número 61/1997, de 20 de marzo, y las Resoluciones de la Dirección
General de los Registros y del Notariado de 21 de julio de 2003, 10 de
octubre de 2005, 14 de julio de 2009 –en respuesta a la consulta formulada
por el Colegio Notarial de Andalucía–, 12 de julio de 2010, 24 de
agosto de 2011, 2 de marzo y 24 de mayo de 2012, 2 de enero, 4 de marzo,
28 de octubre y 14 de noviembre de 2013, 10 de septiembre de 2015, 11 y
12 de julio y 5 de octubre de 2016 y 6 de septiembre de 2017.
1. En el presente
expediente se plantea la inscripción de una escritura pública
de compraventa de participación indivisa de una finca registral
en la que concurren las siguientes circunstancias:
Mediante dicha
escritura se formaliza la compraventa de una quinta parte indivisa del
93,53% del dominio de una finca rústica, de 57 áreas, 59
centiáreas y 50 decímetros cuadrados, siendo la registral
15.194. Siendo título previo de los vendedores escritura de herencia
autorizada en el mismo día, con número de protocolo 644,
en la que al fallecimiento de los cónyuges titulares registrales
la finca en cuestión se adjudica en proindiviso a cuatro hijos y
a dos nietas, éstas por estirpes, siendo inscrita el 28 de agosto
de 2017, inscripción 3ª de herencia.
El registrador
suspende la inscripción del documento por el defecto de presumir
la existencia de parcelación o segregación cuando se enajenen
partes indivisas de una finca con incorporación del derecho de utilización
exclusiva de partes concretas de la misma. Siendo por tanto necesaria,
para cualquier acto de división parcelación o segregación
de fincas en suelo rústico la previa licencia municipal otorgada
conforme al ordenamiento jurídico.
Que para una
mejor comprensión del asunto hay que tener en cuenta que sobre la
finca registral en cuestión se ha documentado, con la misma fecha
que la del documento calificado y bajo el número de protocolo 644,
una escritura de herencia en la que al fallecimiento de los cónyuges
titulares la finca en cuestión se adjudica, e inscribe, en proindiviso
a cuatro hijos y a dos nietas, aquéllos por cabezas y éstas
por estirpes. Que con la misma fecha y número siguiente de protocolo,
645, todos los adjudicatarios transmiten a un tercero el 6,47% de la finca
referida. Que en el mismo día y ante el mismo autorizante, con el
número de protocolo siguiente 646, la que es objeto de este expediente,
una de las hermanas transmite su quinta parte en el 93,53% a otra persona
extraña. Que todos estos documentos han sido presentados en la misma
fecha bajo los números 866 (herencia), 869 (primera venta), 870
y 871. Que los documentos de venta han sido objeto asimismo de calificación
negativa, que habiendo sido solicitada calificación sustitutoria
la misma ha resultado desfavorable para los interesados y que se han interpuesto
asimismo sendos recursos ante esta Dirección General contra dichas
calificaciones negativas.
La recurrente
alega que en la escritura no existe ninguna anotación ni directa
ni indirecta que establezca la incorporación del derecho de utilización
exclusiva de partes concretas de la misma, ni se ha realizado asignaciones
de uso o cuota pro indiviso, ya que se trata de una simple enajenación
pro indiviso. Que el mismo registrador que ahora deniega la inscripción,
ha inscrito con fecha 28 de agosto del 2017 (sólo unos días
antes), la misma finca (título previo) a nombre de la vendedora
y otros que también adquieren una parte indivisa de la misma por
herencia de sus padres. Añade que el que el registrador sustituto
alega «que constata la existencia de construcciones dispensas en
el interior de la finca, observando el plano emitido por el IDE Canarias.
Dicho documento (que dice ser un plano), no se hace entrega a este dicente
junto con la resolución denegatoria como es preceptivo, por lo que
esta parte no puede contradecir los hechos alegados en la resolución,
dejando a esta parte en la más absoluta indefensión. (Véase
que el único documento que sirve de base para denegar la inscripción
no se entrega a esta parte)».
2. Con carácter
previo a la cuestión de fondo es preciso responder a la afirmación
de la recurrente relativa a la motivación de la nota de defectos.
Como señala
la Resolución de 12 de febrero de 2016, «es doctrina de este
Centro Directivo que cuando la calificación del registrador sea
desfavorable es exigible, según los principios básicos de
todo procedimiento y conforme a la normativa vigente, que al consignarse
los defectos que, a su juicio, se oponen a la inscripción pretendida,
aquélla exprese también una motivación suficiente
de los mismos, con el desarrollo necesario para que el interesado pueda
conocer con claridad los defectos aducidos y con suficiencia los fundamentos
jurídicos en los que se basa dicha calificación (cfr. artículo
19 bis de la Ley Hipotecaria y Resoluciones de 2 de octubre de 1998, 22
de marzo de 2001, 14 de abril de 2010, 26 de enero de 2011, 20 de julio
de 2012, entre otras muchas). Es indudable que, de este modo, serán
efectivas las garantías del interesado recurrente, quien al conocer
en el momento inicial los argumentos en que el registrador funda jurídicamente
su negativa a la inscripción solicitada podrá alegar los
fundamentos de Derecho en los que apoye su tesis impugnatoria, a la vista
ya de los hechos y razonamientos aducidos por el registrador que pudieran
ser relevantes para la Resolución del recurso. También ha
mantenido esta Dirección General (vid. la Resolución de 25
de octubre de 2007, cuya doctrina confirman las más recientes de
28 de febrero y de 20 de julio de 2012) que no basta con la mera cita rutinaria
de un precepto legal (o de Resoluciones de esta Dirección General),
sino que es preciso justificar la razón por la que el precepto de
que se trate es de aplicación y la interpretación que del
mismo ha de efectuarse (y lo mismo debe entenderse respecto de las citadas
Resoluciones), ya que sólo de ese modo se podrá combatir
la calificación dictada para el supuesto de que no se considere
adecuada la misma».
No obstante,
conviene tener en cuenta que es igualmente doctrina de esta Dirección
General (Resoluciones de 21, 22 y 23 de febrero, 12, 14, 15, 16 y 28 de
marzo, 1 de abril y 13 de octubre de 2005, 8 de mayo y 3 de diciembre de
2010 y 28 de febrero, 22 de mayo y 20 de julio de 2012) que la argumentación
será suficiente para la tramitación del expediente si expresa
suficientemente la razón que justifica dicha negativa de modo que
el interesado haya podido alegar cuanto le ha convenido para su defensa.
De igual modo,
como ha declarado reiteradamente este Centro Directivo (vid., entre otras,
la Resolución de 29 de febrero de 2012 y 16 de septiembre de 2014),
el informe es un trámite en el que el registrador puede profundizar
sobre los argumentos utilizados para determinar los defectos señalados
en su nota de calificación, pero en el que en ningún caso
se pueden añadir nuevos defectos (cfr. artículos 326 y 327
de la Ley Hipotecaria y Resolución de 14 de diciembre de 2010).
En el presente
caso, si bien la nota de calificación carece de la concreción
deseable para motivar el defecto invocado, ciertamente queda, en el presente
expediente, suficientemente identificado el obstáculo jurídico,
con cita de precepto legal, que aduce el registrador como defecto, aun
cuando su justificación de elementos de hecho la desarrolla con
extensión en el trámite de informe sin añadir indebidamente
ningún otro argumento jurídico distinto al constatado en
la nota de calificación, limitándose a la exposición
de hechos. Ello queda plasmado, por otra parte, en el escrito de recurso,
donde se discute, precisamente, la aplicación de la doctrina sobre
parcelación ilegal a la simple venta de cuota indivisa sin asignación
de uso.
3. Entrando
en el análisis del único defecto objeto de este expediente,
esto es, la exigencia de licencia de parcelación para la inscripción
de una escritura pública de compraventa de participación
indivisa de una finca registral.
Como ha reconocido
esta Dirección General, en línea con la doctrina jurisprudencial
(cfr. Resoluciones de 10 de septiembre de 2015 y 12 de julio de 2016),
una parcelación urbanística es un proceso dinámico
que se manifiesta mediante hechos externos y objetivos fácilmente
constatables. De modo que, la simple transmisión de una cuota indivisa
de propiedad, sin que en el título traslativo se consigne derecho
alguno de uso exclusivo actual o futuro sobre parte determinada de la finca,
constituiría, en principio, un acto neutro desde el punto de vista
urbanístico y amparado por un principio general de libertad de contratación;
sólo si hechos posteriores pudieran poner de relieve la existencia
de una parcelación física cabría enjuiciar negativamente
la utilización abusiva o torticera de aquella libertad contractual.
Así,
este Centro Directivo en su Resolución de 10 de octubre de 2005,
en un caso de venta de participación indivisa de una finca rústica
en la que no concurría ninguna otra circunstancia reveladora de
una posible parcelación urbanística, ya afirmó que
«sin perjuicio de que la autoridad administrativa, utilizando medios
más amplios de los que se pueden emplear por el registrador, pueda
estimar la existencia de una parcelación ilegal, la venta de participaciones
indivisas de una finca no puede traer como consecuencia, por sí
sola la afirmación de que exista tal parcelación ilegal,
ya que para ello es necesario, bien que, junto con la venta de participación
indivisa se atribuyera el uso exclusivo de un espacio determinado susceptible
de constituir finca independiente (cfr. Resolución de 12 de febrero
de 2001), bien que exista algún otro elemento de juicio que, unido
a la venta de la participación, pueda llevar a la conclusión
de la existencia de la repetida parcelación».
En esta línea,
en el ámbito de la normativa básica estatal, el artículo
26 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
anterior artículo 17 del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que no hace sino
reproducir lo establecido en el artículo 17 de la Ley 8/2007, de
28 de mayo, del Suelo, plasma una concepción amplia y finalista
de la parcelación urbanística –cfr. Sentencia del Tribunal
Supremo de 9 de mayo de 2013–.
Partiendo de
tal normativa, esta Dirección General –cfr. Resoluciones de 14 de
julio de 2009, 12 de julio de 2010, 2 de marzo y 24 de mayo de 2012 y 2
de enero y 15 de abril de 2013– acorde con los pronunciamientos jurisprudenciales,
ha ido desarrollando una doctrina, asumiendo tal concepto de parcelación
urbanística, siguiendo el proceso que han seguido las actuaciones
para soslayar su prohibición y precisamente para protegerse de ellas,
trascendiendo la estricta división material de fincas, la tradicional
segregación, división o parcelación, para alcanzar
la división ideal del derecho y del aprovechamiento, y en general
todos aquellos supuestos en que manteniéndose formalmente la unidad
del inmueble, se produce una división en la titularidad o goce,
ya sea en régimen de indivisión, de propiedad horizontal,
de vinculación a participaciones en sociedades, o de cualquier otro
modo en que se pretenda alcanzar los mismos objetivos.
También
ha señalado que, la ausencia de asignación formal y expresa
de uso individualizado de una parte del inmueble no es por sí sola
suficiente para excluir la formación de nuevos asentamientos y,
por tanto, la calificación de parcelación urbanística.
Ni siquiera excluye esta posibilidad la manifestación contraria
al hecho o voluntad de que se produzca aquella asignación, pues
el elemento decisorio es la posible aparición de tales asentamientos,
como cuestión de hecho, con independencia de que el amparo formal
y legal de la titularidad individual esté más o menos garantizado,
se realice en documento público o privado o se haga de forma expresa
o incluso tácita. Concepción que, por otra parte, asume la
propia legislación urbanística canaria –artículo 276
de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales
Protegidos de Canarias, vigente desde el 1 de septiembre–.
El Real Decreto
1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban normas complementarias
al Reglamento Hipotecario en materia urbanística, comparte tal toma
de posición y así su artículo 79, si bien se halla
encabezado por el epígrafe «divisiones y segregaciones»,
se refiere en su párrafo primero, no sólo a los estrictos
supuestos de división o segregación de fincas realizadas
en suelo no urbanizable, sino también a todo supuesto en que, cuando
por las circunstancias de descripción, dimensiones, localización
o número de fincas resultantes de la división o de las sucesivas
segregaciones, surgiere duda fundada sobre el peligro de creación
de un núcleo de población, a cuyo efecto y para la definición
y desarrollo de este concepto, remite a los términos señalados
por la legislación o la ordenación urbanística aplicable.
Dado que la
competencia legislativa sobre urbanismo ha sido atribuida a las comunidades
autónomas, como se desprende de la Constitución (artículos
148.1.3.ª y 149.1 de la Constitución española y Sentencias
del Tribunal Constitucional números 61/1997 y 164/2001) y de los
respectivos estatutos de autonomía, ha de ser la propia legislación
urbanística que resulte aplicable, la que ha de establecer qué
actos están sometidos a licencia y qué actos pueden estimarse
como reveladores de una posible parcelación urbanística ilegal,
o ser asimilados a ésta, así como determinar qué otros
actos de uso del suelo o de las edificaciones quedan sujetas a la intervención
y control municipal que el otorgamiento de la licencia comporta, determinación
que constituye un presupuesto previo o «prius» respecto de
su exigencia en sede registral.
Recuérdese
aquí el Preámbulo del Real Decreto 1093/1997: «(…)
La regulación de la inscripción de los actos de parcelación
se hace en el capítulo X. Al respecto, se ha tenido en cuenta la
existencia de distintas normas urbanísticas materiales en diferentes
Comunidades Autónomas, por lo que los artículos son estrictamente
tabulares dejando a aquellas normas las cuestiones de fondo; ello significa
que la aplicación de las soluciones hipotecarias –únicas
y uniformes– dependerán, en gran medida, de la previa aplicación
de las diversas regulaciones sustantivas autonómicas, sobre todo
en lo que se refiere a sus propios criterios en materia de parcelación.
Por otra parte, se pretende, en todo caso, una regulación equilibrada,
que tenga en cuenta, simultáneamente, la necesaria labor de policía
administrativa en la represión del ilícito, de cualquier
tipo que éste sea, y la seguridad del tráfico inmobiliario,
que se refleja básicamente en la exactitud del Registro. Como consecuencia
del criterio del dictamen del Consejo de Estado, en materia de parcelación
el Reglamento hace referencia exclusivamente a la actuación de los
Registradores de la Propiedad, sin que el articulado entre en la regulación
de la actuación notarial (…)».
De manera que
la exigencia de licencia para inscribir las operaciones a que se refieren
los artículos 53 y 78 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio,
no puede considerarse absoluta o genérica, pues dependerá
de la normativa sustantiva a que esté sujeto el concreto acto jurídico.
En particular,
en el marco de la legislación urbanística canaria, los artículos
80 y siguientes del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que
se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio
de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, norma sustantiva aplicable
por razón de fecha del otorgamiento del título, hasta la
entrada en vigor de la Ley 4/2017, de 13 de julio, vigente desde el 1 de
septiembre, disponen: «1. Tendrán la consideración
legal de parcelación, con independencia de su finalidad concreta
y de la clase de suelo, toda división simultánea o sucesiva
de terrenos en dos o más lotes nuevos independientes. 2. Toda parcelación
precisará licencia municipal previa. No podrá autorizarse
ni inscribirse escritura pública alguna en la que se documente un
acto de parcelación sin la aportación de la preceptiva licencia
municipal, que los notarios deberán testimoniar íntegramente
en aquélla (…)» –artículo 80–; «1. Tendrá
la consideración legal de parcelación urbanística
cualquier parcelación de terrenos clasificados como urbanos, urbanizables
o rústicos adscritos a la categoría de asentamientos. 2.
Será nula toda parcelación urbanística que sea contraria
a la legislación territorial o urbanística» –artículo
81–; «los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán,
para autorizar e inscribir, respectivamente, escrituras de división
de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia o la declaración
municipal de su innecesariedad, que los primeros deberán testimoniar
en el documento» –artículo 82.2–, y «en suelo rústico
quedarán prohibidas las parcelaciones urbanísticas, salvo
en los terrenos adscritos a la categoría de asentamientos»
–artículo 83.2–.
4. La Resolución
de 5 de octubre de 2016, en el ámbito de la legislación valenciana,
partiendo de la simple comprobación de la referencia catastral incorporada
al documento, en la que resultaba la existencia de diferentes referencias
catastrales dentro de una misma parcela, con diversa titularidad, asignadas
además a diferentes construcciones con uso residencial bajo la forma
de división horizontal tumbada, consideró un elemento de
juicio suficiente para concluir que, detrás del negocio de transmisión
de cuotas indivisas, probablemente se articulara en vía de hecho
una parcelación ilegal, presunción ésta que solo puede
desvirtuarse por el pronunciamiento del órgano administrativo competente,
sujeto a revisión judicial.
En dicha Resolución,
se consideró aplicable el artículo 79 del Real Decreto 1093/1997,
al regular la actuación del registrador en caso de división
o segregación de fincas realizadas en suelo no urbanizable, cuando
de la operación que corresponda resulten parcelas inferiores a la
unidad mínima de cultivo o, en todo caso, aun siendo superiores,
cuando por las circunstancias de descripción, dimensiones, localización
o número de fincas resultantes de la división o de las sucesivas
segregaciones, surgiere a su juicio motivado, duda fundada sobre el peligro
de creación de un núcleo de población, en los términos
que defina la legislación o la ordenación urbanística
aplicable.
Esta actuación
del registrador se basa en un conjunto de trámites procedimentales,
de modo que, si no se aportase la licencia correspondiente, se remitirá
copia del título presentado al Ayuntamiento que corresponda, acompañando
escrito con solicitud de que se adopte el acuerdo que, en cada caso, sea
pertinente y con advertencia expresa de que en caso de no contestación
se procederá con arreglo a lo establecido en ese artículo.
La remisión de la documentación referida se hará constar
al margen del asiento de presentación, el cual quedará prorrogado
hasta un límite de ciento ochenta días a contar de la fecha
de la remisión.
Si el Ayuntamiento
comunicare al registrador de la Propiedad que del título autorizado
no se deriva la existencia de parcelación urbanística ilegal,
el registrador practicará la inscripción, ello sin perjuicio
de lo dispuesto en el artículo 80.
Si el Ayuntamiento
remitiere al registrador certificación del acuerdo del órgano
competente, adoptado previa audiencia de los interesados, en el que afirme
la existencia de peligro de formación de núcleo urbano o
de posible parcelación ilegal, se denegará la inscripción
de las operaciones solicitadas y el registrador de la Propiedad reflejará
el acuerdo municipal mediante nota al margen de la finca o resto de la
finca matriz.
Pero transcurridos
cuatro meses desde la fecha de la nota puesta al margen del asiento de
presentación, prevista en el apartado primero, si no se presentare
el documento acreditativo de incoación del expediente a que se refiere
el apartado siguiente, el registrador de la Propiedad practicará
la inscripción de las operaciones solicitadas.
Si el Ayuntamiento
o, en su caso, el órgano urbanístico competente, incoase
expediente de infracción urbanística por parcelación
ilegal, en el acuerdo correspondiente podrá solicitarse del registrador
de la Propiedad que la anotación preventiva procedente surta efectos
de prohibición absoluta de disponer, en los términos previstos
por el artículo 26.2.ª de la Ley Hipotecaria.
Sin embargo,
en el caso de la Resolución de 6 de septiembre de 2017, estimó
el recurso dado que no se trataba de la inicial desmembración «ex
novo» de la titularidad en un proindiviso, con o sin asignación
de uso, u otro indicio de parcelación urbanística que puede
ser calificado por el registrador como suficiente para justificar la aplicación
del citado artículo 79 del Real Decreto 1093/1997, sino que se pretendía
transmitir una cuota indivisa ya inscrita en el Registro de la Propiedad,
acto que debe considerarse, en principio, neutro desde el punto de vista
urbanístico y amparado por un principio general de libertad de contratación;
sólo si hechos posteriores pudieran poner de relieve la existencia
de una parcelación física cabría enjuiciar negativamente
la utilización abusiva o torticera de aquella libertad contractual,
lo que deberá apreciarse por el órgano competente y en el
cauce procedimental oportuno.
En dicha Resolución,
no obstante, estimó el recurso sin perjuicio de que el registrador,
en el ejercicio de su función pública, comunique al Ayuntamiento
la inscripción practicada, en el marco de su actuación colaboradora
en materia de disciplina urbanística en orden a la necesaria colaboración
entre Administraciones Públicas –cfr. artículo 141.1.c) de
la Ley 40/2015, de 1 de octubre–.
En relación
con esta concreta situación, la Resolución de este Centro
Directivo de 10 de septiembre de 2015, referido a la Comunidad Autónoma
de Andalucía, manifestó que «ciertamente la situación
podría ser diferente si dicha cuota indivisa hubiera sido inscrita
con anterioridad y ahora se pretendiera su transmisión, pues en
este caso el principio de legitimación registral establecido en
el artículo 38 de la Ley Hipotecaria se extendería a todos
los efectos legales la presunción legal de que el derecho inscrito
existe y pertenece a su titular en la forma establecida en el asiento respectivo
(cfr. Resoluciones de 2 de marzo y 24 de mayo de 2012), sin perjuicio de
que concurran otros elementos adicionales que revelen la posible existencia
de parcelación ilegal».
Pues, como
recuerda el Preámbulo del Real Decreto 1093/1997: «(…) Por
otra parte, se pretende, en todo caso, una regulación equilibrada,
que tenga en cuenta, simultáneamente, la necesaria labor de policía
administrativa en la represión del ilícito, de cualquier
tipo que éste sea, y la seguridad del tráfico inmobiliario,
que se refleja básicamente en la exactitud del Registro (…)».
5. En el caso
particular de este expediente, se plantea la inscripción de una
escritura pública de compraventa de participación indivisa
de una finca registral, en concreto, de una quinta parte indivisa del 93,53%
del dominio de una finca rústica, de 57 áreas, 59 centiáreas
y 50 decímetros cuadrados que consta inscrita a nombre de los vendedores
por la inscripción 3ª de herencia de fecha 28 de agosto de
2017, practicada en virtud de título previo de escritura de herencia
autorizada en el mismo día, con número de protocolo 644,
en la que al fallecimiento de los cónyuges titulares registrales
la finca en cuestión se adjudica en proindiviso a cuatro hijos y
a dos nietas, éstas por estirpes.
Con la misma
fecha y número siguiente de protocolo, 645, todos los adjudicatarios
transmiten a un tercero el 6,47% de la finca referida. Que en el mismo
día y ante el mismo autorizante, con el número de protocolo
siguiente 646, objeto de este expediente, una de las hermanas, doña
I. P. L., transmite su quinta parte en el 93,53% a otra persona extraña
a la herencia. Que todos estos documentos han sido presentados en la misma
fecha que aquel cuya calificación es objeto de este recurso, bajo
los números 866 (herencia), 869 (primera venta aquí referida),
870 (segunda venta) y 871. Siendo objeto de este expediente únicamente
la escritura de protocolo 646, presentada el día 19 de julio de
2017 bajo el asiento 870 del Diario 93. Tales documentos de venta han sido
objeto asimismo de calificación negativa, y habiendo sido solicitada
calificación sustitutoria la misma ha resultado desfavorable para
los interesados y que se han interpuesto asimismo sendos recursos ante
la Dirección General contra dichas calificaciones negativas.
Como puede
observarse, en el caso de este expediente, se trata de una venta de cuota
indivisa de finca rústica, sin formalizarse jurídicamente
la asignación expresa de uso individualizado, otorgada posteriormente
a una adjudicación en comunidad hereditaria indivisa, y simultáneamente
con otras ventas de cuota de la misma finca, ciertamente no estamos, en
principio, formalmente, ante uno de los supuestos en el que la legislación
sustantiva aplicable, en este caso la canaria, presume la existencia de
actos parcelatorios, a falta de actos materiales de división o segregación.
Como señaló
la Resolución de 5 de octubre de 2016, ello no permite deducir,
sin embargo, que no puedan apreciarse, del conjunto de datos del expediente,
la existencia de elementos, de carácter no ya jurídico, sino
fáctico, que puedan justificar las dudas fundadas a las que se refiere
el antes citado artículo 79 y que permiten iniciar las actuaciones
a que se refiere, dejando la decisión sobre el fondo, en última
instancia, al órgano administrativo y con las garantías propias
del procedimiento administrativo.
De entender
de otro modo la actuación a seguir por el registrador, supondría
dejar a su criterio la calificación urbanística del acto
de parcelación, aún sin actos jurídicos de división
o segregación, obligándole a valorar distintos elementos
fácticos, muchos de ellos inapreciables en el marco de la calificación
registral, al margen, además, de las garantías propias del
ámbito procedimental correspondiente a la naturaleza del acto y
del sistema competencial existente en nuestro ordenamiento –artículo
61 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana–.
Por lo que,
salvo los casos en que, conforme a la legislación aplicable, resulte
expresamente exigida la licencia, por tratarse de actos jurídicos
de división o segregación, o actos contemplados por norma
legal como reveladores de parcelación, el registrador debe limitar
su actuación al marco procedimental del artículo 79 del Real
Decreto de 1093/1997, siempre y cuando pueda justificar debidamente, con
los medios de calificación de que dispone, la existencia de elementos
indiciarios de la existencia de parcelación urbanística.
Pues, como
ha señalado este Centro Directivo, con cita de la sentencia de la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 17 de marzo de 2011,
cuya clara definición traemos aquí, la parcelación
ilegal constituye un proceso en el que se suceden los actos materiales
y jurídicos con clara intención fraudulenta de parcelar un
terreno no urbanizable, pretendiendo la creación de una situación
irreversible, demostrativa de que con los actos realizados no se pretende
destinar el terreno a su uso y destino natural y obligado, rústico
y agrícola; actuación que se lleva a cabo con vocación
urbanística que posibilita la formación de un núcleo
de población.
Es evidente
entonces que la apreciación de existencia de estos actos materiales
o jurídicos, reveladores de parcelación ilegal es cuestión
controvertida, difícilmente conciliable, en su calificación
definitiva, con el reducido marco probatorio que habilita el procedimiento
registral.
En este sentido,
puede señalarse como ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo
de 16 de octubre de 1997 que, al aplicar el artículo 94.1 del Texto
Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, afirmó que
la parcelación urbanística «(…) no exige que la división
de terrenos dé lugar a la constitución de un núcleo
de población, sino simplemente que «pueda dar lugar»
a ella, lo que es distinto. Y esto es lo que ocurre en el presente caso,
en que de los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo
(que no han sido en absoluto desvirtuados de contrario, ya que el demandante
no ha solicitado prueba pericial), se deduce que las actuaciones llevadas
a cabo por el actor constituyen una auténtica parcelación
urbanística. En concreto, el Sr. Arquitecto Municipal, deduce este
carácter urbanístico de la parcelación de los siguientes
datos: «1.º).–La propia configuración física de
la parcelación ordenada de ‘modo urbano’, es decir mediante una
alienación a viales, claramente preconcebida, obviando consideraciones
topográficas. 2.º).–La superficie de las unidades parcelarias,
acorde a un uso urbanístico extensivo, quizás derivado de
una inercia producida por el planeamiento vigente. En estas parcelaciones
existe no sólo la asunción de la parcela mínima del
Plan General en Suelo no Urbanizable, sino también de la parcela
mínima de mayor dimensión del Suelo de Reserva Urbana. 3.º).–La
dotación, características y situación de las infraestructuras,
reveladoras de un proceso de suburbanización inicial pero perfectamente
adaptables a un proceso de total urbanización estandarizada.»
Además de esos factores y de lo que se explicita en el citado trabajo,
se puede resaltar una nueva incidencia como es la reserva de 16 parcelas,
es decir unos 48.000 m2 que por los promotores se realiza bajo forma de
zona común, coincidiendo sospechosamente con los módulos
mínimos de reserva para dotaciones y las cesiones de aprovechamiento
que se establecen en el Reglamento de Planeamiento para el Suelo Urbanizable
Residencial (…)».También son de interés, en este sentido,
las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana
de 3 de junio de 2004 y 2 de mayo de 2014.
6. Hechas estas
consideraciones, procede ahora valorar si, según los datos obrantes
en el expediente, existen elementos reveladores de una posible parcelación
ilegal que justifique la exigencia de intervención administrativa,
no ya al amparo del artículo 78 del Real Decreto 1093/1997, sino
en el marco del cauce procedimental que habilita el artículo 79,
para aquellos casos.
Debe recordarse
aquí que el registrador debe limitar su actuación calificadora
a lo que resulte de los documentos presentados y los asientos del propio
Registro u otros datos oficiales con presunción de veracidad, entre
los cuales pueden citarse señaladamente los resultantes del Catastro.
En este sentido,
las Resoluciones de 28 de enero de 2014 y 5 de octubre de 2016, de la Dirección
General de los Registros y del Notariado, que trataron un supuesto similar
al presente, señalaron que el registrador debe calificar tanto la
incorporación de la referencia catastral a la finca registral, como
la existencia de indicios que permitan sospechar razonadamente de la existencia
de una parcelación urbanística ilegal. Advertida la anterior
circunstancia, debe adoptar las medidas necesarias para impedir que se
consume un fraude de ley acudiendo a los medios a su alcance entre los
que se encuentra el acceso a los datos catastrales protegidos para la identificación
de inmuebles y para dar cumplimiento a la obligación de hacer constar
la referencia catastral. No puede obviar, como pretende la recurrente,
mediante la mera declaración de las partes de que el aprovechamiento
privativo constituye una expectativa de futuro, la existencia de una circunstancia
de hecho objetiva, derivada del contenido de la certificación catastral,
que impide la práctica de la inscripción por mandato de la
legislación anteriormente invocada. Y tampoco depende de una declaración
de voluntad de los interesados, aun cuando se recoja en la escritura, la
determinación del carácter rústico o urbano de los
terrenos que solo corresponde a la autoridad competente en la materia que
será quien deba analizar si procede o no la necesidad de obtención
de licencia.
En el presente
caso, debe admitirse que la nota de calificación carece de la concreción
deseable para motivar el defecto invocado, limitándose a la cita
del contenido del precepto aplicable para justificar la exigencia de licencia
municipal, a la venta de cuota de indivisa.
Mas este Centro
Directivo no puede soslayar los elementos de hecho que concurren en este
expediente y que resultan, a su vez, de otros recursos interpuestos simultáneamente
y relativos a la misma finca registral, que no vienen sino a reforzar y
sustentar la razón jurídica del defecto mantenido en la nota
de calificación.
Razón
jurídica cuyo fundamento en el presente caso, se encuentra, lo que
no debe desconocerse, en el principio de legalidad, singularmente, la legalidad
urbanística.
Por lo expuesto,
en el supuesto singular de este expediente, hemos de admitir la concurrencia
de elementos de hecho que permiten concluir que, detrás del negocio
de transmisión de cuotas indivisas, probablemente se articule en
vía de hecho una parcelación ilegal, presunción ésta
que solo puede desvirtuarse por el pronunciamiento del órgano administrativo
competente, sujeto a revisión judicial. Pronunciamiento que, y en
este punto debe confirmarse matizadamente el defecto invocado por el registrador,
deberá encauzarse por el cauce que prevé específicamente
el artículo 79 del Real Decreto 1093/1997, como resulta de las anteriores
consideraciones.
En efecto,
en la escritura calificada simplemente se formaliza la venta de una cuota
indivisa de una finca rústica, sin asignación alguna de derechos
de utilización exclusiva sobre partes concretas de la misma, y sin
hacer siquiera identificación de la referencia catastral del inmueble,
constando además inscrita la adjudicación por quintas partes
indivisas por título de herencia.
Por lo que
en virtud del principio de legitimación registral establecido en
el artículo 38 de la Ley Hipotecaria se extendería a todos
los efectos legales la presunción legal de que el derecho inscrito
existe y pertenece a su titular en la forma establecida en el asiento respectivo
(cfr. Resoluciones de 2 de marzo y 24 de mayo de 2012), lo que podría
justificar su inscribilidad, como defiende la recurrente.
Sin embargo,
y en línea con la concepción moderna de la parcelación
urbanística, antes expuesta, plasmada en el propio artículo
26 de la Ley de Suelo estatal, pueden apreciarse en el presente expediente
elementos de hecho indiciarios de una posible parcelación.
Así,
en primer lugar, la situación de comunidad hereditaria indivisa
inscrita se disuelve mediante sucesivas ventas de cuota a personas ajenas
a la misma, por lo que no puede equipararse completamente al supuesto de
la Resolución de 6 de septiembre de 2017, que estimó el recurso
dado que no se trataba de la inicial desmembración «ex novo»
de la titularidad en un proindiviso.
Esta Dirección
General considera que tal conversión de la comunidad hereditaria
indivisa en una comunidad ordinaria mediante sucesivas transmisiones onerosas
de cuota, puede constituir, un acto revelador de posible parcelación
–cfr. artículo 79 del real Decreto 1093/1997, en relación
al 26 de la Ley de Suelo estatal, 80 del Decreto Legislativo 1/2000, de
8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación
del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, y 276 de
la actual Ley 4/2017–.
En consecuencia,
pueden considerarse justificados los elementos indiciarios planteados por
el registrador como «circunstancias de descripción, dimensiones,
localización o número de fincas resultantes» a que
se refiere el artículo 79 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio,
para motivar duda fundada sobre el peligro de creación de un núcleo
de población o parcelación urbanística, en los términos
señalados por la legislación o la ordenación urbanística
aplicable, y con ello exigir la oportuna intervención administrativa,
no ya en forma de licencia sino a través de los trámites
procedimentales que prevé el citado artículo 79 de las Normas
Complementarias, como medidas preventivas de carácter registral
tendentes a evitar la formación y consolidación de parcelaciones
al margen de la ordenación urbanística aplicable.
A tales elementos
indiciarios considerados suficientes para fundar las dudas de la posible
existencia de parcelación podrían añadirse, ciertamente,
la consulta efectuada por el registrador, tanto a Catastro como al sistema
de información territorial canario, para apreciar la posible existencia
de edificaciones dispersas u otros elementos relevantes a estos efectos,
a los que alude el artículo 79 como «circunstancias de descripción,
dimensiones, localización (…)», mas es lo cierto, como apunta
la recurrente, que no han sido puestos de manifiesto en la motivación
del defecto según resulta de la nota de calificación recurrida.
Ello no obstante,
justificada suficientemente la presencia de elementos relevadores de posible
parcelación urbanística, será la Administración
competente la que, en ejercicio de sus competencias en sede de disciplina
urbanística, en el marco del procedimiento administrativo, y con
los mayores elementos de que dispone, la que deberá pronunciarse
sobre el carácter o no de parcelación ilegal de los negocios
documentados en forma de compraventa de cuota indivisa, si bien, la actuación
del registrador deberá articularse a través del procedimiento
establecido en el artículo 79 citado.
Esto es, tras
el requerimiento efectuado al efecto, si el Ayuntamiento comunicare al
registrador de la Propiedad que del título autorizado no se deriva
la existencia de parcelación urbanística ilegal, el registrador
practicará la inscripción de las operaciones solicitadas.
Si el Ayuntamiento
remitiere al registrador certificación del acuerdo del órgano
competente, adoptado previa audiencia de los interesados, en el que afirme
la existencia de peligro de formación de núcleo urbano o
de posible parcelación ilegal, se denegará la inscripción
de las operaciones solicitadas y el registrador de la Propiedad reflejará
el acuerdo municipal mediante nota al margen de la finca o resto de la
finca matriz.
Transcurridos
cuatro meses desde la fecha de la nota puesta al margen del asiento de
presentación, si no se presentare el documento acreditativo de incoación
del expediente a que se refiere el apartado siguiente con efectos de prohibición
de disponer, el registrador de la Propiedad practicará la inscripción
de las operaciones solicitadas.
Si el Ayuntamiento
o, en su caso, el órgano urbanístico competente, incoase
expediente de infracción urbanística por parcelación
ilegal, en el acuerdo correspondiente podrá solicitarse del registrador
de la Propiedad que la anotación preventiva procedente surta efectos
de prohibición absoluta de disponer, en los términos previstos
por el artículo 26.2.ª de la Ley Hipotecaria.
Las alegaciones
del interesado en cuanto a la legalidad urbanística de la actuación
deberán, asimismo, articularse en el marco del procedimiento administrativo
que, en su caso, inicie la Administración competente.
En consecuencia,
esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar
la nota de calificación del registrador.
Contra esta
resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda
ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde
radica el inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación,
siendo de aplicación las normas del juicio verbal, todo ello conforme
a lo establecido en los artículos 325 y 328 de la Ley Hipotecaria.
Madrid, 12
de diciembre de 2017.–El Director General de los Registros y del Notariado,
Francisco Javier Gómez Gálligo.
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