En cuanto al planeamiento general urbanístico tradicional se divide en el plan general, que regula los aspectos estructurales, limitando el contenido a la escala macro, las infraestructuras y dotaciones generales, y los usos globales y el plan de ordenación detallado. El plazo de aprobación de los planes generales, que marcarán únicamente las líneas estructurales, se prevé que no será superior a tres años y el Consell informará en el momento de su aprobación inicial para así agilizar y garantizar la seguridad jurídica de todo el proceso. 

En cuanto a las medidas de sostenibilidad urbanística y de garantías económicas se favorece la reutilización del suelo urbano para evitar nuevo consumo de territorio y todas las actuaciones urbanísticas tendrán que supeditarse a un control económico. Además, para luchar contra la especulación, se determina que las plusvalías generadas por los cambios de clasificación, calificación o rentabilidad de usos que resulten superiores a un beneficio razonable tendrán que repercutir en la Administración. 

La Ley prevé la obligación de las administraciones de tener un registro con todo su patrimonio de suelo público y establece la obligación de que este se destine a viviendas públicas de protección oficial y que los planes generales destinen como mínimo el 30 por ciento de la edificabilidad residencial a vivienda protegida. 

En materia de disciplina urbanística, se refuerzan los mecanismos para hacerla efectiva con un proceso sancionador y uno de restablecimiento de la legalidad y de la realidad física alterada. 

Para evitar el problema de la proximidad en el cumplimiento de la disciplina urbanística se da competencia a los consejos insulares y a las agencias y consorcios supramunicipales sobre el suelo rústico ANEI, ARIP y APT.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
 

La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo (LOUS) estableció por primera vez una regulación general de la actividad urbanística en la comunidad autónoma de las Illes Balears. Por su finalidad codificadora de una normativa hasta entonces fragmentaria y dispersa, la ley mencionada dio un paso importante en la evolución de la legislación urbanística en nuestra comunidad. No obstante, dejó fuera de su ámbito la regulación del suelo rústico, lo que suponía la renuncia a una regulación unitaria de las tres clases de suelo, que debe ser un objetivo básico de toda ley urbanística. Por ello, la presente ley incorpora tanto el régimen urbanístico del suelo rústico, como los aspectos de planeamiento y gestión relativos a esta clase de suelo, sin entrar en los detalles, ahora previstos en leyes urbanísticas sectoriales, que son más propios del desarrollo reglamentario. Su denominación, Ley de urbanismo de las Illes Balears (LUIB), pretende reflejar el propósito de regular integralmente esta actividad. Como ley técnica profundiza en múltiples conceptos en los tres grandes ejes del planeamiento, la gestión y la disciplina, lo que facilitará su utilización por los diversos agentes que intervengan en el ámbito urbanístico.

La aprobación del Decreto ley 1/2016, de 12 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística, que da cumplimiento a uno de los objetivos de hacer frente a la desregulación llevada a cabo la pasada legislatura en este ámbito, permitió asumir el compromiso de revisar en profundidad la Ley del suelo sin requisitos perentorios, pero con un plazo máximo de dos años para su aprobación. Partiendo de una premisa de consenso máximo en su elaboración, con la finalidad última de hacer de esta ley básica una ley perdurable, se establecieron ocho mesas técnicas de trabajo, organizadas en torno a los títulos habituales de las diferentes leyes de suelo autonómicas, con la participación de más de 60 técnicos y profesionales de todos los campos de temática urbanística y territorial de las diferentes administraciones, autonómica, insular y local, entidades, organizaciones, asociaciones y colegios profesionales. Estas mesas se desarrollaron a lo largo de ocho meses del año pasado y, paralelamente, se desarrollaron unas jornadas abiertas a todo el mundo urbanístico sobre diferentes temáticas específicas con el objetivo de que profesionales de reconocido prestigio pudieran incidir en estas materias. La redacción final del anteproyecto de la ley se ha llevado a cabo con la participación y el acuerdo de representantes técnicos y jurídicos de todos los consejos insulares, dada su responsabilidad en el campo urbanístico en el marco competencial actual.

Cuando se aborda la reforma de una ley, la decisión entre modificar la existente o tramitar una ley nueva tiene que adoptarse siguiendo las recomendaciones de técnica legislativa. En nuestra comunidad, las Directrices sobre la forma y la estructura de los anteproyectos, aprobadas por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears el 29 de diciembre de 2000, se decantan rotundamente por la opción de dictar una ley «completamente nueva», en el caso de modificaciones extensas o reiteradas, mientras que la técnica de la modificación se utilizará para dar una nueva redacción a partes de la ley anterior, añadir disposiciones nuevas, suprimir parte de las existentes y prorrogar o suspender la vigencia de otras. El mismo criterio se aplica en el ámbito estatal, según las Directrices de técnica normativa aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005. En nuestro caso, la entidad de las modificaciones que se introducen en el sistema de planeamiento, la novedad de numerosos preceptos en materia de gestión urbanística y la nueva estructura de la regulación de la edificación y la disciplina urbanística, unidas a la incorporación de importantes preceptos sustantivos de nuevo cuño, apoyan, sin duda, la opción por la aprobación de una ley nueva, sin perjuicio de que se mantengan todos los preceptos de la anterior que no se ha considerado necesario modificar.
La LOUS configura la actividad urbanística como función pública, de acuerdo con un principio tradicional en el ordenamiento urbanístico español, pero inserta su regulación en el «bloque normativo ambiental», constituido por los derechos a disfrutar de un medio ambiente adecuado, de una vivienda digna y del patrimonio histórico, cultural y artístico. El bloque normativo ambiental, presidido por el principio de desarrollo sostenible, constituirá el eje estructural de la política territorial e informará al resto de políticas públicas que incidan en el uso del territorio o de otros recursos naturales. El articulado de la LOUS refleja este planteamiento, en clara sintonía con el cambio de rumbo hacia un urbanismo sostenible que propició la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y la consiguiente orientación de las políticas públicas hacia la rehabilitación de los tejidos urbanos existentes. El cambio de orientación se acentuó con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que aportó instrumentos jurídicos relevantes para la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, pero cuya regulación detallada corresponde a los legisladores autonómicos. La LOUS, aunque tuvo en cuenta las innovaciones introducidas por la legislación estatal, no las desarrolló suficientemente para garantizar su aplicación sin el riesgo de incertidumbre y, por lo tanto, sin menoscabo de la seguridad jurídica. Llenar este vacío es uno de los objetivos básicos de la presente ley, pero no es el único, porque se introducen novedades importantes en los tres grandes ejes tradicionales de la regulación urbanística: régimen del suelo y planeamiento, gestión y disciplina urbanística.

II

En materia de planeamiento, la LOUS continúa anclada en la concepción del plan general como un instrumento omnicomprensivo, que contiene la ordenación detallada en suelo urbano y cuya elaboración es un proceso muy complejo y dilatado, lo mismo que su revisión. Desde el punto de vista procedimental, la complejidad se ha acentuado por la proliferación imparable de informes preceptivos y en algunos casos vinculantes, impuestos por la legislación sectorial estatal y autonómica (carreteras, costas, puertos, aeropuertos, movilidad, paisaje, patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, accesibilidad, sostenibilidad y, sobre todo, la evaluación ambiental estratégica). Casi todas las leyes sectoriales, conscientes de la importancia del planeamiento general municipal como instrumento de ordenación integral, pretenden que sus requerimientos tengan su reflejo en aquel y, para garantizar que así sea, atribuyen al organismo encargado de su aplicación el control del plan urbanístico a través de su informe. Si bien es cierto que estos informes cumplen una función coordinadora, no es menos cierto que multiplican las dificultades de los procesos de tramitación del planeamiento.

A la gran complejidad en la formulación hay que añadir la creciente sensibilidad social a causa de la atribución de plusvalías diferenciadas en los diferentes suelos ordenados por el plan, lo que provoca en los periodos de información pública beligerantes demandas ciudadanas derivadas de presuntos agravios comparativos. De hecho, la mayor parte de las alegaciones que se presentan en este trámite corresponde a las personas propietarias del suelo, en defensa de sus intereses respectivos, mientras que son muy pocas las que se formulan por las instituciones públicas en defensa de los intereses generales que representan. Como consecuencia, los ayuntamientos huyen de los procesos de revisión, que suelen durar como mínimo ocho años -es decir, más de dos legislaturas- y optan de forma generalizada por la vía de las modificaciones puntuales continuadas, que acaban por desfigurar la coherencia del plan original y generan situaciones diferenciadas en el tratamiento de las determinaciones jurídico-urbanísticas (en particular, las modificaciones que comportan reclasificaciones o recalificaciones puntuales de suelo), lo que aviva la impresión de agravio comparativo y acentúa la inseguridad jurídica ante la eventualidad, nada remota, de que los órganos judiciales anulen estas modificaciones por considerarlas revisiones encubiertas o, sencillamente, carentes de fundamento.

Para corregir mientras sea posible la situación descrita, esta ley, partiendo de la distinción ya existente entre determinaciones de ordenación estructural y de ordenación detallada, distingue dos instrumentos de ordenación, uno (el plan general) para las determinaciones estructurales y otro (el plan de ordenación detallada) para el detalle y desarrollo de las primeras. Con ello, además de aligerar el contenido del plan general, y centrarlo en la definición del modelo territorial, se aclara también la delimitación de competencias entre ayuntamientos de población superior a los 10.000 habitantes y consejos insulares en los procesos de aprobación del planeamiento: estos tienen que controlar la ordenación estructural (determinaciones de ámbito supramunicipal-territorial), mientras que la ordenación detallada (determinaciones de ámbito municipal, fundamentalmente urbana) se reserva a la autonomía municipal.

La nueva regulación del sistema de planeamiento municipal ofrece ventajas importantes. En cuanto al plan general, se simplifica su documentación (memoria general, normas urbanísticas globales y planos únicamente de gran escala) y se facilita la comprensión del modelo de ordenación planteado, al establecer sólo las determinaciones estructurales. Ello puede contribuir a fomentar la presentación de alegaciones más centradas en el interés general, al mismo tiempo que desactiva la de personas propietarias concretas en demanda de mayores plusvalías derivadas de la clasificación y la calificación de sus suelos. Por su parte, los planes de ordenación detallada podrán formularse con gran flexibilidad, bien incluyendo toda la ordenación detallada correspondiente a las tres clases de suelo, o bien tramitando varios planes independientes, pero coordinados entre sí, en función de las demandas socioeconómicas y urbanísticas y de criterios de oportunidad política. Se podrán elaborar para ámbitos muy concretos, como el centro histórico, la regulación de los ensanches, el desarrollo de un sector residencial o turístico, etc., y podrán modificarse con facilidad, ya que no será necesario alterar el plan general.

III

En materia de gestión urbanística, la LOUS era ciertamente parca en sus previsiones. Regulaba los clásicos sistemas de actuación (compensación, cooperación y expropiación), y configura los dos primeros como modalidades de la reparcelación, y algunos procedimientos (muy limitados) destinados a la edificación y la rehabilitación edificatoria sobre la base del deber de edificar y conservar las edificaciones, pero sin profundizar en su desarrollo ni incorporar algunas técnicas relevantes ya previstas en otras legislaciones autonómicas. Había, pues, un vacío significativo por la ausencia de las novedades instrumentales derivadas de la legislación estatal reciente, sobre todo las que afectan a la intervención en la ciudad consolidada. La aprobación de la LOUS fue posterior al texto refundido de la Ley de suelo estatal 2/2008, de 20 de junio y a la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, pero, seguramente, durante el proceso de elaboración y tramitación de la ley autonómica eran otras las principales preocupaciones, por lo que en su articulado sólo se hizo referencia a la legislación estatal, sin desarrollar sus aportaciones. La presente ley contiene este desarrollo normativo, y lo adapta a las peculiaridades territoriales y a la actividad económica y empresarial, pública y privada de las Illes.

En concreto, por su trascendencia, hay que destacar las cinco técnicas instrumentales siguientes que la nueva ley urbanística de las Illes Balears incorpora y desarrolla: las memorias de viabilidad económica, los informes de sostenibilidad económica, las actuaciones de dotación, los complejos inmobiliarios y la ejecución sustitutoria concertada. A continuación se explican, sucintamente, las características que la nueva ley establece para cada técnica:

a) Las memorias de viabilidad económica tienen por objeto el análisis de la rentabilidad económica de las actuaciones urbanísticas de iniciativa privada que comportan un incremento de aprovechamiento sobre lo atribuido por el planeamiento vigente anteriormente; es decir, los procesos de reclasificación o de recalificación de suelo que, en virtud de revisiones o modificaciones puntuales del planeamiento, suponen un incremento de la plusvalía. La metodología consiste en realizar un estudio económico comparado de costes e ingresos aplicado a las dos situaciones, la inicial y la propuesta, lo que permitirá desvelar las plusvalías que estos procesos generan. Teniendo en cuenta que estos estudios, con sus resultados económicos, tienen que salir a exposición pública, se conseguirá una transparencia hasta ahora desconocida, ya que se podrá contrastar, a la vista de todos, si se producen rentabilidades económicas muy diferenciadas entre suelos localizados en situaciones análogas, lo que permitirá determinar, por una parte, el porcentaje de la plusvalía que tiene que corresponder a la administración actuante y, por otra, equilibrar, con criterios igualitarios, la atribución de los aprovechamientos urbanísticos a las diferentes personas propietarias del suelo reclasificado o recalificado. Todo ello con el propósito de dificultar al máximo eventuales procesos de corrupción que tan mala reputación han ocasionado al urbanismo español.
b) Los informes de sostenibilidad económica se dirigen a evitar los impactos negativos en las haciendas públicas mediante la consecución de un equilibrio en la relación de ingresos tributarios y de gastos de mantenimiento ocasionados por la cesión a la administración de los suelos dotacionales públicos e infraestructuras que aquella recibe en el marco del proceso de producción de ciudad. El objetivo es, por una parte, imposibilitar la generación de déficits en la gestión municipal de estos suelos públicos y, de otra, dimensionar racionalmente los ámbitos de ejecución urbanizadora, al tener que adecuarlos a la capacidad de absorción por el mercado de los productos inmobiliarios que de ellos se deriven, para evitar la aparición de «ciudades fantasmas», espacios urbanizados pero sin edificación ni habitantes.
c) Las actuaciones de dotación tienen por objeto garantizar el mantenimiento del equilibrio entre aprovechamiento y dotaciones públicas en la evolución del suelo urbano, con la finalidad de evitar los anteriores crecimientos con déficits dotacionales que, lamentablemente, se venían produciendo en la ciudad consolidada. En este sentido, la técnica comporta que cualquier incremento de aprovechamiento que se atribuya a una o varias parcelas edificables en el suelo urbano en relación con lo establecido por el planeamiento anterior, comportará la previsión de una reserva de suelos dotacionales públicos que satisfagan las demandas sociales derivadas de los nuevos o las nuevas habitantes o personas usuarias generadas por este incremento de aprovechamiento, y quedan vinculadas a la gestión conjunta, tanto de las parcelas edificables como de las dotacionales públicas. Con ello se posibilita la obtención gratuita por la administración de estos suelos dotacionales públicos en la ciudad consolidada, en régimen de equidistribución entre los beneficiados por el incremento de aprovechamiento, y se acaba, de una vez por todas, con las dramáticas expropiaciones, que tanto quebranto vienen ocasionando a las siempre débiles haciendas locales, como única posibilidad de obtener los suelos dotacionales necesarios para satisfacer las demandas de la población en las zonas urbanas consolidadas.
d) Los complejos inmobiliarios permiten la coexistencia de usos de dominio público con usos de dominio privado compatibles con los anteriores, localizados en una misma edificación. De esta manera se facilita la obtención y la disposición de las dotaciones públicas (que se pueden conseguir para el dominio público en superficie construida) y se potencia la sostenibilidad urbana y la mixtura de usos en la ciudad consolidada, si bien esta posibilidad legal tiene que utilizarse con cautela para evitar la desnaturalización y atribuir indebidamente usos privados a los propios del dominio público.
e) La ejecución sustitutoria concertada es una técnica que se dirige al acuerdo entre propiedad inmobiliaria y empresario-promotor, siempre sometida a un control público estricto. Se podrá aplicar a actuaciones urbanizadoras de reparcelación sistemática (desarrollo de sectores de suelo urbanizable o unidades de actuación en suelo urbano) y, también, a actuaciones de edificación en que se hayan superado los plazos establecidos para edificar o rehabilitar. En las primeras, cuando la reparcelación adopta la modalidad de cooperación, la administración actuante podrá seleccionar, por concurso, a un empresario privado (empresario-urbanizador) que ejecute la urbanización en nombre de la administración y bajo su dirección y control, y repercutirá los costes de producción sobre las personas propietarias. Estas recibirán, en este caso, en la reparcelación, la totalidad de las parcelas edificables que les corresponda en proporción a sus derechos, y el empresario-urbanizador recibirá, a cambio, unos honorarios de gestión determinados en el concurso. Una segunda modalidad, de gran interés, consiste en que el empresario-urbanizador asuma los costes de producción a cambio de parcelas edificables de valor equivalente a los costes materializables en la reparcelación, contraprestación que también estará determinada en el concurso. En las actuaciones de edificación, cuando se hayan superado los plazos establecidos para edificar o rehabilitar, cabe también la selección de un operador privado (empresario-edificador o rehabilitador) que sin necesidad de convertirse en beneficiario privado de la posible expropiación del inmueble (por incumplimiento del deber de edificar/rehabilitar), asuma la facultad de edificar/rehabilitar el inmueble mediante la convocatoria de un concurso público efectuada por la administración con sujeción a un pliego de condiciones estricto que establecerá, al menos, los costes máximos de edificación-construcción, los precios máximos de venta de los pisos o de las rentas de alquiler, el porcentaje de viviendas protegidas y otros extremos necesarios para garantizar que la edificación/rehabilitación se ejecuta bajo la dirección y el control de la administración; la actuación se financiará mediante la asunción de los costes de producción para el empresario a cambio de pisos de valor equivalente a los costes, a formalizar mediante el reparto correspondiente de beneficios y cargas en régimen de propiedad horizontal, y se fijará el porcentaje de la contraprestación en el concurso correspondiente; fórmula nada alejada de la práctica de pago en obra, tan habitual en el tráfico inmobiliario privado, y que ofrece grandes ventajas operativas para la salida de la crisis y la intervención sostenible en la ciudad consolidada.
En síntesis, las novedades que se introducen en materia de gestión urbanística mejoran la transparencia en los procedimientos de reclasificación y recalificación de suelo, refuerzan la participación pública en la proporción adecuada y justa en el reparto de las plusvalías generadas por la acción urbanística, fomentan los procesos de concertación entre propietarios, empresarios y administración en proporción a los derechos que cada uno representa y, en definitiva, trata de garantizar un crecimiento urbano equilibrado dotacionalmente y sostenible en términos económicos, sociales y ambientales.

IV

La disciplina urbanística, que siempre ha sido entendida como el conjunto de medidas sancionadoras y de restablecimiento de la legalidad y de la realidad física que se tienen que adoptar ante las infracciones urbanísticas, se engloba en un único título, en contraposición con la ley precedente, donde aparecía dividida en dos.

La deficiente sistemática y terminología de la LOUS, que mezclaba continuamente conceptos como los de protección de la legalidad urbanística, restablecimiento del orden jurídico perturbado y reposición de la realidad física alterada, obliga a rehacer todo el contenido de este título.

Se organiza en cinco grandes bloques: la inspección urbanística, las infracciones urbanísticas, las sanciones que corresponden a las infracciones urbanísticas, las licencias incompatibles con la ordenación urbanística y los procedimientos en materia de disciplina urbanística. Se deja claro que sólo hay dos procedimientos ante una infracción urbanística: el sancionador y el de restablecimiento; y que, por lo tanto, el restablecimiento tanto de la legalidad como de la realidad física alterada forman parte de un único procedimiento. En contraposición con el sistema poco claro de la ley precedente, se establece una sanción concreta para cada infracción.

La demanda de seguridad jurídica de la población y de los operadores urbanísticos obliga a regular de forma expresa muchas cuestiones que generan conflictividad en materia de disciplina urbanística. La nueva ley resuelve, entre otros, la inseguridad jurídica de la precedente sobre la relación existente entre los procedimientos sancionador y de restablecimiento, así como sobre la infracción urbanística por el uso del vuelo de los terrenos sin título habilitante, uno de los grandes temas pendientes históricamente en el urbanismo de las Illes.

Los consejos insulares y las agencias y los consorcios supramunicipales pasan a asumir todas las competencias en suelo rústico protegido de las ANEI, ARIP y APT costeras, por su origen supramunicipal. Se posibilita que los consejos insulares y las agencias y los consorcios supramunicipales se puedan subrogar en la competencia municipal de ejecución subsidiaria y de imposición de multas coercitivas para las órdenes de demolición dictadas por los ayuntamientos.

Ante la evidente indisciplina urbanística que se viene produciendo históricamente en las Illes Balears, se hace necesario introducir numerosas medidas que aumenten la efectividad de la administración, siempre con pleno respeto a los derechos de defensa de los presuntos infractores. Se introduce la responsabilidad administrativa para las autoridades y los cargos públicos que, con conocimiento de causa y teniendo la posibilidad de impedirlo, permiten la indisciplina.

Se regula por primera vez en la legislación urbanística balear el plazo máximo para la ejecución subsidiaria de las órdenes de demolición. Se simplifica la ejecución de las órdenes de demolición, de manera que quedan exentas de licencia urbanística previa. En su lugar, se propone un sencillo sistema similar a la presentación de los proyectos de ejecución: se presenta el proyecto de demolición y, si el ayuntamiento no resuelve en el plazo de un mes, ya se inicia el plazo para ejecutar la demolición.

V

La ley se estructura en 205 artículos, distribuidos en un título preliminar y ocho títulos, dieciséis disposiciones adicionales, quince disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título preliminar, «Disposiciones generales», se divide en dos capítulos, dedicados, respectivamente, a los principios generales y las disposiciones específicas y a las competencias administrativas. Su contenido básico, de principios generales de la ley y de competencias administrativas, muy similares, en la mayoría de las legislaciones autonómicas, fue el título de la LOUS que consiguió el mayor apoyo unánime parlamentario, por lo que las alteraciones han sido mínimas. Se han precisado los criterios de interpretación de las determinaciones de los planes y se ha fijado un plazo máximo para los convenios de encomienda de gestión.

El título I, «Régimen urbanístico del suelo», se divide en tres capítulos, que regulan la clasificación del suelo, los conceptos generales (servicios urbanísticos básicos, actuaciones de transformación y aprovechamiento urbanístico) y los derechos y deberes de la propiedad, e incluye los relativos al suelo rústico, que no figuraban en la ley anterior.

Se cambia completamente su organización, se establecen los diferentes capítulos en función de cada uno de los tres tipos de suelo, y se introduce o innova en cada uno de ellos el correspondiente al suelo rústico, donde se vuelve a introducir el término de los núcleos rurales. Se elimina la vía de escape que propiciaba la LOUS para la clasificación urbana de suelos de neta gestación ilegal. Se elimina también la incorporación de suelos con esta clasificación sin que computen como crecimiento. En contraposición a lo que contiene la ley anterior sobre este tema, se hace una ordenación jerarquizada y sistemática de las diferentes actuaciones urbanísticas, tanto de transformación urbanística y aisladas, como edificatorias, de acuerdo con la legislación estatal, que se pueden llevar a cabo en los diferentes tipos de suelo, y se incide fundamentalmente en las que se desarrollen en suelo urbano, dado que el presente urbanístico de las Illes está en las actuaciones sobre la ciudad consolidada y no tanto en la producción y utilización de nuevos suelos. Se recupera el concepto de aprovechamiento urbanístico, con todas sus modalidades, de larga tradición en el mundo urbanístico y por lo tanto utilizado por todos, y se elimina el término más ambiguo y perifrástico utilizado en la ley anterior de «edificabilidad media ponderada», que figura en la ley estatal por razones competenciales. Se introduce en este caso una definición didáctica de los diferentes tipos que se utilizan, así como de los coeficientes de ponderación que intervienen en su determinación. Se incide en la temporalidad y la forma de cuantificar estos coeficientes de ponderación, así como en la garantía de actualizar los valores de mercado para su determinación mediante una sociedad de tasación reconocida.

El título II, «Planeamiento urbanístico», a causa del cambio de modelo de sus instrumentos más importantes (un plan general, dedicado exclusivamente a las determinaciones estructurales, y la creación de los planes de ordenación detallada, en los términos ya explicados), implica la práctica renovación de su contenido, aunque mantiene la estructura tradicional, que también tenía la ley anterior, de su organización en cinco capítulos: instrumentos; formación y aprobación; vigencia, modificación y revisión; efectos de la aprobación y normas de aplicación directa.

Se establece un plazo para la revisión de todos los planeamientos generales para su adaptación a los requisitos de la nueva ley y se obliga, asimismo, a que se presenten en un único expediente, para la aprobación inicial, los dos documentos, el plan general y el plan o los planes de ordenación detallada, como punto de partida en este nuevo modelo de planeamiento.

El título III, «Gestión y ejecución del planeamiento», parte de la estructura de la ley anterior, pero incluye ahora un nuevo capítulo sobre los convenios urbanísticos, que la LOUS regulaba en su título preliminar. Los otros cinco capítulos se dedican, respectivamente, a disposiciones generales, sistemas de actuación, reparcelación, sistema de expropiación y ocupación directa. Las novedades más importantes, que ya hemos reseñado, se refieren a las actuaciones sobre el medio urbano con la finalidad de facilitar su ejecución.

En el título IV, «Intervención en el mercado de suelo», no se introducen modificaciones. En cambio, son muchas las que se incorporan en el título V, «Ejercicio de las facultades relativas al uso y edificación del suelo». Las más importantes consisten en la regulación del procedimiento de ejecución sustitutoria forzosa y concertada mediante el concurso para la adjudicación de programas de rehabilitación edificatoria, así como, y sobre todo, la adición de un capítulo sobre las actuaciones de reforma interior y renovación urbana, con artículos completamente nuevos que regulan con detalle estas actuaciones. Asimismo, se han trasladado a este capítulo dedicado a la edificación los artículos correspondientes a usos y obras provisionales, y a edificaciones inadecuadas y fuera de ordenación, cuya ubicación en el título de planeamiento de la ley anterior no parecía la más adecuada.

El título VI, «Expropiación forzosa por razón de urbanismo», se divide ahora en cuatro capítulos, mejora su estructura, destacando la consideración de la expropiación de actuaciones aisladas, y altera sustancialmente su contenido, excepto en el último capítulo, donde se introduce y regula la composición y las funciones de la Comisión de Valoraciones de Expropiación de las Illes Balears, órgano que sustituye al Jurado Provincial de Expropiación.

El contenido del título VII, «La intervención preventiva en la edificación y el uso del suelo», se segrega del correspondiente de la LOUS, dedicado a la disciplina urbanística, por las razones sistemáticas explicadas anteriormente. En él se mantiene, en sustancia, la regulación de la ley precedente, con algunas modificaciones relevantes, como la posibilidad de una segunda prórroga para la finalización de las obras y la regulación de la licencia de ocupación o de primera utilización.

Finalmente, el título VIII, «La disciplina urbanística», se estructura en cinco capítulos: inspección urbanística, infracciones, sanciones, licencias u órdenes de ejecución incompatibles con la ordenación urbanística y los procedimientos en materia de disciplina urbanística. Hay que destacar la regulación detallada del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, la tipificación más precisa de las infracciones y la atribución de competencias para su imposición. Especial mención merece la tipificación como infracción de la inactividad de las autoridades y de los cargos públicos que no adopten medidas de reacción ante actuaciones ilegales y dejen prescribir las infracciones y las sanciones, o caducar los procedimientos correspondientes.

Las disposiciones adicionales se han duplicado respecto de las ya incluidas en la ley anterior, entre las que hay que destacar las relativas a la posible reconstrucción de edificaciones demolidas en terrenos rústicos afectados por la ejecución de una obra pública, y, sobre todo, la recuperación de ámbitos territoriales municipales que se habían sustraído al derecho de algunos ayuntamientos a decidir sobre su propio territorio, casos como el de la UIB y el Parc Bit en Palma.

Las disposiciones transitorias regulan la incidencia de la ley sobre los instrumentos de planeamiento existentes y en tramitación a su entrada en vigor, la aplicación de los preceptos sobre disciplina urbanística, el régimen de las construcciones, edificaciones e instalaciones sin título habilitante y el de los terrenos clasificados como urbanos, pero que estén fácticamente en la situación básica de suelo rural.

Finalmente, en la disposición derogatoria, además de las derogaciones provenientes de la acción de la misma ley, se han agregado otras con respecto a normas urbanísticas ya caducadas o que ya no tenían razón de ser, en una labor de limpieza normativa.

Respecto al suelo rústico se da competencias a los consells insulars y a sus oficinas de disciplina para actuar en los suelos especialmente protegidos, como los ANEI, ARIP o APT costeras.

De este modo aumentan las garantías de protección y de cumplimiento de la normativa en estos casos.

En cambio, gracias a una enmienda a la ley, se admite la ubicación de los pequeños refugios de animales y perreras en suelo rústico.

En esta nueva ley se incluye el suelo rústico, que no aparecía en la anterior, se agilizan "al máximo" los procesos de aprobación de los planes y se plantea un nuevo sistema de tramitación que permite pasar a los tres años frente a los casi ocho de su predecesora.

SUELO URBANO

La ley promueve la sostenibilidad del territorio priorizando al máximo la reutilización del suelo urbano y las actuaciones sobre "ciudad edificada" para evitar la ocupación de nuevo suelo.

También se lucha contra la especulación con instrumentos de gestión urbanística que garantizan un control máximo de los procesos, desde el punto de vista administrativo y económico, y con medidas correctoras que impidan, por ejemplo, plusvalías exageradas.

Además, se incrementa el parque de viviendas públicas, dota a las administraciones de instrumentos eficaces y fija obligaciones en la planificación urbanística para facilitar el incremento del parque de viviendas públicas con el fin de destinarlas preferentemente a alquiler social.

La ley prevé también que los planes generales deben destinar como mínimo el 30 % de la edificabilidad residencial a vivienda protegida.

Se permite una mayor densidad de viviendas, sin aumentar la edificabilidad, hasta un máximo de 75 viviendas por hectárea tanto en suelos urbanizables como urbanos.

DISCIPLINA URBANÍSTICA.

Por otra parte, la Ley de Urbanismo refuerza los mecanismos para hacer efectiva la disciplina urbanística. Se fijan dos procesos: el sancionador y el de restablecimiento de la legalidad y de la realidad física alterada.

Las sanciones por actuaciones ilegales serán económicas y el importe varía según sea suelo urbano, urbanizable ó rústico.

También se prevé simplificar las ejecuciones de órdenes de demolición, que quedan exentas de licencia urbanística previa: se presenta el proyecto y si el ayuntamiento no dice nada en un mes se inicia el plazo para ejecutar.

ESTRUCTURA DE LA NUEVA LEY DEL SUELO DE BALEARES

Tras su publicación en el Diario Oficial de la comunidad del 29-12-2017, el 01-01-2018 ha entrado en vigor la Ley de 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears; con ella se deroga la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo que estableció por primera vez una regulación general de la actividad urbanística en la comunidad autónoma, aunque dejando fuera de su ámbito la regulación del suelo rústico.

De este modo, se aborda por primera vez la regulación unitaria de las tres clases de suelo, "objetivo básico de toda ley urbanística" según su Exposición de Motivos, en un texto que cuenta con 205 artículos, distribuidos en un título preliminar y ocho títulos, que abordan las siguientes cuestiones: 

• Título preliminar ("Disposiciones generales"). Se ocupa de los principios generales y de las disposiciones específicas y las competencias administrativas.  

• Título I ("Régimen urbanístico del suelo" ). Regula la clasificación del suelo, los conceptos generales y los derechos y deberes de la propiedad. 

• Título II ("Planeamiento urbanístico"). Como se dice en la propia exposición de motivos, "a causa del cambio de modelo de sus instrumentos más importantes (un plan general, dedicado exclusivamente a las determinaciones estructurales, y la creación de los planes de ordenación detallada, en los términos ya explicados), implica la práctica renovación de su contenido, aunque mantiene la estructura tradicional, que también tenía la ley anterior, de su organización en cinco capítulos: instrumentos; formación y aprobación; vigencia, modificación y revisión; efectos de la aprobación y normas de aplicación directa".

• Título III ("Gestión y ejecución del planeamiento"). Partiendo de la estructura de la ley anterior incluye un nuevo capítulo sobre los convenios urbanísticos.

• Título IV ("Intervención en el mercado de suelo" ). En este sede, como indica el propio texto, "no se introducen modificaciones".

• Título V ("Ejercicio de las facultades relativas al uso y edificación del suelo") . Las novedades más reseñebles en este punto tienen que ver con la regulación del procedimiento de ejecución sustitutoria forzosa y concertada mediante el concurso para la adjudicación de programas de rehabilitación edificatoria, "así como, y sobre todo, con la adición de un capítulo sobre las actuaciones de reforma interior y renovación urbana, con artículos completamente nuevos que regulan con detalle estas actuaciones".  

• Título VI ("Expropiación forzosa por razón de urbanismo"). En el mismo, entre otras cuestiones. se introduce y regula la composición y las funciones de la Comisión de Valoraciones de Expropiación de las Illes Balears, órgano que sustituye al Jurado Provincial de Expropiación.

• Título VII ("La intervención preventiva en la edificación y el uso del suelo"). Contiene alguna novedad de relieve, como la posibilidad de una segunda prórroga para la finalización de las obras y la regulación de la licencia de ocupación o de primera utilización.

• Título VIII ("La disciplina urbanística"). El mismo se estructura en cinco capítulos: inspección urbanística, infracciones, sanciones, licencias u órdenes de ejecución incompatibles con la ordenación urbanística y los procedimientos en materia de disciplina urbanística. 

LA LEY TAMBIÉN DEROGA DETERMINADOS ASPECTOS DE LA LEY AGRARIA. 

En concreto, recupera el principio transversal de ordenación territorial como planteamiento que conjuga la actividad humana sobre el territorio, especialmente en rústico, al derogar determinados aspectos de la Ley Agraria.

Como ejemplo, los ayuntamientos recuperan la potestad de decisión sobre toda la ordenación urbanística de todo su territorio. Ya no será posible que la administración agraria pueda exonerar del cumplimiento de las condiciones que establezca el planeamiento urbanístico.

Todos los agroturismos se regirán por las condiciones que establece la Ley Turística, como había sucedido siempre.

Las instalaciones o infraestructuras relacionadas con la actividad ecuestre o la venta directa de productos en determinadas áreas vuelven a estar sujetas a los instrumentos de ordenación territorial.

Finalmente, la ley impide nuevas exoneraciones para permitir las segregaciones de parcelas por debajo de la unidad mínima de cultivo, posibilidad que abrió la Ley Agraria.

IMPIDE EDIFICAR EN SES VARIADES EN EL AYUNTAMIENTO DE SANT ANTONI  IBIZA 

Se impide que el Ayuntamiento de Sant Antoni pueda incorporar en su planeamiento la zona de ses Variades como suelo urbano. La nueva normativa deroga la disposición adicional séptima de la ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible que se aprobó para completar tramas urbanas en las zonas costeras, a medida para el caso de ses Variades, aunque de carácter general.

Sin esta disposición, el ayuntamiento no puede llevar a cabo su plan de permitir el desarrollo urbanístico de la periferia de ses Variades y, con ello, financiar la reconversión del resto en un parque público. Los terrenos tienen actualmente la calificación de suelo rústico. Ante el largo retraso que acumula la aprobación del nuevo planeamiento urbanístico, el anterior concejal de Urbanismo, Juanjo Ferrer, del PI, planteaba la posibilidad de tramitar una modificación puntual del PGOU aún en vigor para dar vía libre al proyecto de ses Variades.

La nueva edil de Urbanismo, Cristina Ribas, también del PI, asegura que «no queda claro» si la nueva ley de Urbanismo elimina la posibilidad de declarar urbana esta zona de ses Variades («no todo es blanco o negro», argumentó) y que, de momento, no se puede pronunciar sobre los efectos de la nueva normativa a la espera de la reunión, prevista a mediados de mes, con el equipo que había trabajado en las nuevas normas subsidiarias. «Esperamos que nos lo puedan aclarar», dijo.

Sin embargo, una portavoz de la conselleria balear de Territorio confirmó que la nueva ley de urbanismo elimina la posibilidad prevista en la normativa anterior para el desarrollo urbanístico de ses Variades. Durante la tramitación parlamentaria, Més per Mallorca introdujo una enmienda, que fue apoyada por el PSOE, para cerrar esta vía.

La diputada ibicenca del PSOE Silvia Limones justificó que su grupo apoyó la propuesta al estar «de acuerdo» en lo que establecía la enmienda de Més «con carácter general». Al ser preguntada sobre si existe otra alternativa para que el Ayuntamiento pueda llevar a cabo sus planes urbanísticos en ses Variades, la diputada socialista respondió: «Entiendo que al ser un tema local, la alternativa pasa por el Ayuntamiento y la propiedad [de los terrenos]». En todo caso, sin el amparo legal que brindaba la disposición adicional séptima eliminada, el ayuntamiento no tiene margen de maniobra para permitir el desarrollo de esta zona de la costa del municipio.

Las Directrices de Ordenación del Territorio desclasificaron los terrenos de ses Variades. El Plan Territorial Insular aprobado en 2005 preveía la transformación de ses Variades en un suelo urbanizable (norma 27).  

El Grup d'Estudis de la Naturalesa (GEN) recurrió el PTI y, en el año 2008, el Tribunal Superior de Justicia dictó una sentencia en la que aceptaba parcialmente los argumentos de los ecologistas, y anulaba la calificación como urbanizable del último kilómetro de Platja d'en Bossa (del Grupo de Empresas Matutes), ses Variades y otros seis terrenos de la isla, y obligaba a dejarlos como rústicos. Posteriormente, en 2010, el Ejecutivo autónomo de centro izquierda (el pacto con UM) aprobaba una ley de medidas urgentes en Urbanismo (la ley de sa Coma) que incluía una vía para legalizar y reclasificar los terrenos afectados por la citada sentencia, entre ellos los de ses Variades.

En la pasada legislatura, se modificó la normativa urbanística y eliminó, inicialmente, la medida para reclasificar ses Variades. Sin embargo, se corrigió la situación, a través de una enmienda a la ley urbanística, incorporando la disposición adicional séptima ahora derogada.