| Ley 6/2017,
de 31 de julio, de modificación de la Ley 8/2012, de 19 de julio,
del turismo de las Illes Balears, relativa a la comercialización
de estancias turísticas en viviendas
1. Inclusión
de las viviendas residenciales sometidas al régimen de propiedad
horizontal o edificios plurifamiliares.
Con la modificación
que se lleva a cabo con esta ley se trata de hacer encajar también
en las posibilidades de comercialización de estancias turísticas
las viviendas residenciales sometidas al régimen de propiedad horizontal
–o edificios plurifamiliares–, más allá de los conocidos
como edificios pareados sobre parcela común, que ya estaban permitidos.
En todos los
casos, esta regulación no puede obviar las diversas problemáticas
que la comercialización de estancias turísticas en viviendas
de uso residencial puede comportar, por lo cual se establecen unos límites
y unas formalidades legales relacionados básicamente con la salvaguarda
del derecho al domicilio libre de inmisiones, el urbanismo, la ordenación
del territorio y el medio ambiente adecuado.
2. Cambio
del concepto mismo de empresas comercializadoras de estancias turísticas
en viviendas.
Como punto
de partida de la modificación que se lleva a cabo, se tiene que
indicar el cambio del concepto mismo de empresas comercializadoras de estancias
turísticas en viviendas. Se pretende recoger lo que la misma Ley
de arrendamientos urbanos, en el artículo 5.e), excluye de su ámbito
de aplicación y remite a las normativas turísticas. Es necesario
observar, en todos los casos, que se exige finalidad lucrativa, lo cual
excluye del concepto de vivienda comercializada turísticamente supuestos
como la cesión temporal y gratuita de una vivienda y los intercambios
de viviendas con finalidades turísticas, entre otros.
Con respecto
a los límites antes indicados, tomando en consideración el
gran número de nuevas altas de viviendas comercializadas turísticamente
que se ha dado en los últimos años, y en previsión
de incorporar en esta ley la comercialización turística en
viviendas sometidas al régimen de propiedad horizontal, se hace
imprescindible un control de esta actividad desde los puntos de vista urbanístico,
territorial, medioambiental y tributario. Debe prestarse especial atención
a las repercusiones que esta puede suponer sobre la configuración
de los barrios o las zonas donde se concentre la oferta y en la convivencia
pacífica en estos; además de la existencia de infraestructuras
adecuadas, y, a escala general, en el hecho de evitar una subida de los
precios del arrendamiento o de la vivienda, así como en la falta
de oferta de esta para la población residente.
3. Límite
máximo de plazas turísticas.
Otro aspecto
que recoge la modificación que lleva a cabo esta ley está
relacionado con el techo relativo a las plazas turísticas en alojamientos
turísticos y a las plazas objeto de comercialización turística
en viviendas de uso residencial, dado que se ha detectado en los últimos
años una enorme presión sobre el territorio, las carreteras,
las infraestructuras, el medio ambiente y los recursos hídricos
y energéticos, entre otros.
Por este motivo,
se hace necesario establecer de manera real un techo o límite máximo
de plazas turísticas, que debe venir determinado por las legalmente
existentes más las integradas en las bolsas de plazas turísticas
de que dispongan las administraciones turísticas. Este techo, podrá
ser modificado por los planes territoriales insulares (PTI) y, en su caso,
por los planes de intervención en ámbitos turísticos
(PIAT).
En estos casos,
la determinación del número máximo de plazas turísticas
tendrá en cuenta la capacidad de acogida que se determine en cada
isla según criterios ambientales, poblacionales y de ordenación
del territorio, tal y como señala la Organización Mundial
del Turismo (OMT), y que se corresponden con el nivel de afluencia turística
y de equipamientos que puede asumir una región para una mayor satisfacción
de sus visitantes, sin que suponga una repercusión importante en
sus recursos, en la capacidad de gestión y en la calidad de vida
de sus habitantes. Estos instrumentos podrán determinar también
la existencia de dos bolsas de plazas turísticas: una para alojamientos
turísticos y otra para estancias turísticas en viviendas.
Así,
es importante observar que la limitación o el techo máximo
de plazas turísticas en el archipiélago balear no es nueva.
Ya está recogida en el ordenamiento jurídico propio desde
el Decreto 9/1998, de 23 de enero, de medidas transitorias relativas al
procedimiento de expedición de autorizaciones previas y de apertura
de construcciones, obras e instalaciones de empresas y actividades turísticas.
Posteriormente,
en la Ley 2/1999 y, actualmente, en la Ley 8/2012. Todas estas normas ya
supeditaban y supeditan la apertura de nuevos establecimientos de alojamiento
turístico o la ampliación de los existentes a la aportación
de plazas turísticas de establecimientos que se den de baja definitiva
o adquiridas a los órganos gestores de plazas. Por lo tanto, esta
modificación mantiene esta exigencia, pero elimina el gran número
de excepciones que había, al tiempo que posibilita que los PIAT
o los PTI puedan determinar otras cifras.
Se mantiene
en todos los casos la excepcionalidad que ya había para la isla
de Menorca, a tenor de sus peculiaridades en la materia.
También,
y en esta línea de evitar una saturación turística
no deseable ni sostenible, se eliminan determinadas excepciones a la ratio
mínima de plazas por metro cuadrado de parcela y se mantienen solo
para los establecimientos que no se podrían entender sin esta.
4. Delimitación
de zonas aptas para poder llevar a cabo la comercialización turística.
Volviendo al
control antes mencionado de carácter territorial y urbanístico
relativo a las estancias turísticas en viviendas residenciales,
este pasa, en primer lugar, por una delimitación de zonas aptas
para poder llevar a cabo la comercialización turística. Tienen
que llevar a cabo esta zonificación los consejos insulares y el
Ayuntamiento de Palma respecto de las zonas en que, justificadamente y
teniendo en cuenta las peculiaridades de las infraestructuras, la densidad
poblacional u otros criterios insulares, se considere que esta dedicación
extraordinaria de los edificios residenciales resulta compatible con el
uso ordinario de vivienda que los caracteriza. Eso sí, será
necesario en este procedimiento solicitar el informe a los ayuntamientos.
Al margen de
esto y con respecto a la comercialización de estancias turísticas
llevada a cabo en viviendas residenciales sometidas al régimen de
propiedad horizontal, y en las de las tipologías que se determinen
reglamentariamente, se considera necesario fijar, por razones urbanísticas,
un límite adicional de temporalidad para el ejercicio de la actividad.
Este permiso sería renovable mediante la presentación de
una comunicación y de un certificado de adquisición temporal
de plazas, pero siempre que se siguieran cumpliendo todos los requisitos
legales en el momento de la renovación, como, por ejemplo, que la
zona donde se ubicaran siguiera siendo una zona apta para la comercialización
de estancias turísticas en viviendas residenciales. Ello, porque
con esta ley se regula de manera específica, por primera vez en
las Illes Balears, la posibilidad con condiciones de comercialización
turística de estas viviendas, en las cuales, por lo tanto, se llevará
a cabo una actividad de carácter residencial turístico junto
con el estrictamente residencial, lo cual, sumado a la generalmente mayor
densidad poblacional por solar respecto de otras tipologías, conduce
a la necesidad de que el legislador prevea la posibilidad de que las zonas
donde se permita o los criterios urbanísticos o territoriales que
se establezcan se puedan ir adaptando a las problemáticas y necesidades
urbanísticas que puedan ir surgiendo, y, en consecuencia, estas
viviendas que ofrezcan estancias turísticas estén siempre
supeditadas a la permisividad o no de estos instrumentos, sin que la no
posibilidad de renovación pueda generar derechos, incluido el derecho
a indemnizaciones.
Con respecto
al establecimiento de las zonas aptas, hay que recordar que los consejos
insulares son las instituciones de gobierno de cada una de las islas, a
la vez que son instituciones de la comunidad autónoma y disfrutan
de autonomía en la gestión de sus intereses de acuerdo con
la Constitución, el Estatuto y las leyes del Parlamento en su ámbito
territorial. Concretamente, con respecto al ámbito urbanístico
y territorial, de acuerdo con el artículo 70 del Estatuto de Autonomía,
los consejos insulares tienen atribuidas, en calidad de competencias propias,
las materias de urbanismo, habitabilidad y ordenación del territorio,
con el litoral incluido.
El tratamiento
peculiar del municipio de Palma se fundamenta en la condición de
capital, sin olvidar su elevada población, razón por la cual
la Ley de capitalidad ya le otorga unas competencias urbanísticas
singulares.
Dadas las peculiaridades
geográficas y administrativas de Formentera, de conformidad con
el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, se reconoce su régimen
singular jurídico-administrativo y competencial.
En todo caso,
será necesario en el proceso de zonificación un periodo de
información pública con la posibilidad de hacer alegaciones,
así como la solicitud de informe con carácter preceptivo
a cada ayuntamiento, vistas sus competencias en urbanismo atribuidas por
el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen
local.
También
se dispone que, reglamentariamente, se pueden establecer condiciones urbanísticas
específicas, y, asimismo, que los diferentes instrumentos de ordenación
territorial y urbanística pueden establecer otras condiciones para
las viviendas de uso residencial objeto de comercialización de estancias
turísticas, evidentemente en el ámbito y con el alcance limitado
de estos instrumentos: la ordenación territorial y la urbanística.
Asimismo, teniendo
en cuenta la necesidad de proteger adecuadamente el medio ambiente y hacer
un uso sostenible de las infraestructuras y de los recursos de las Illes
Balears, así como de protección de los turistas y las turistas
como personas consumidoras y usuarias, se exige a todas las viviendas residenciales
que quieran comercializar estancias turísticas el requisito de disponer
de un certificado energético concreto, en función de la antigüedad
del inmueble. Asimismo, se determina que solo podrán presentar nuevas
declaraciones responsables de inicio de actividad turística los
propietarios que dispongan de medidores o contadores individuales de agua,
y de otros suministros energéticos, si procede.
De la misma
manera y por razones de protección del acceso de la población
de las Islas a una vivienda, se fija la prohibición de comercialización
turística a las viviendas en régimen de protección
oficial o precio tasado o que hayan estado sometidas a ello.
Por otra parte,
se tiene que hacer mención específicamente a una exigencia
de antigüedad que se requerirá a las viviendas de uso residencial
que quieran, a partir de ahora, presentar las declaraciones responsables
para comercializar estancias turísticas, que será de cinco
años durante los cuales, además, el uso tendrá que
haber sido residencial privado. Ello, porque, como dice el mismo concepto,
tienen que ser viviendas de uso residencial y, por lo tanto, tiene que
haber una consolidación previa y real de este uso residencial antes
de poder ser comercializada turísticamente. Se trata de evitar saturaciones,
especulaciones urbanísticas y otros perjuicios al interés
general.
Con carácter
general, y vista la protección especial que debe tener, se prohíbe
llevar a cabo nuevas altas de viviendas residenciales comercializadas turísticamente
en suelo rústico protegido. Los PTI o PIAT en cada isla podrán
establecer otras previsiones de forma motivada.
Con respecto
a las consideraciones antes mencionadas y la relación de estas con
la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa
a los servicios en el mercado interior, el considerando número 9
de la Directiva determina que esta no se aplica a las normas relativas
a ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural.
Asimismo, los artículos 9 y siguientes de la misma directiva permiten
limitar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio si está
justificado por razones imperiosas de interés general (RIIG), entre
las que se encuentran, de acuerdo con el artículo 4.8, la protección
de las personas consumidoras, la protección del medio ambiente y
del entorno urbano o los objetivos de política social, entre otros.
6. Posible
prohibición en los estatutos de propiedad horizontal.
Hay que mencionar
que también se modifican varios artículos de la Ley 8/2012
para procurar que los comercializadores de viviendas turísticas
vigilen que la clientela alojada conozca y respete las normas de convivencia,
en particular las que puedan constar en las normas de régimen interior
de la comunidad de propietarios en casos de viviendas sometidas a propiedad
horizontal, y que hagan una utilización adecuada de los servicios
y de las cosas comunes, de manera que no se produzcan vulneraciones de
derechos del resto de personas propietarias o residentes en el inmueble.
Asimismo, se
dispone que la capacidad de las viviendas se debe corresponder con la determinada
en la cédula de habitabilidad o con el documento análogo
que pueda expedir la administración insular competente.
Volviendo estrictamente
a las viviendas de uso residencial sometidas al régimen de propiedad
horizontal, debe mencionarse que es cierto que el artículo 33 de
la Constitución reconoce, en la sección de los derechos y
deberes de la ciudadanía, el derecho a la propiedad privada, lo
cual se podría considerar que concede el derecho a cualquier uso
del inmueble, pero también es cierto que el derecho a la propiedad
privada nace delimitado por su función social. Por ello, no tan
solo diferentes configuraciones legales que tengan que ver con el urbanismo,
la ordenación del territorio, el medio ambiente, etc., pueden limitar
el derecho de propiedad, sino que también las relaciones de vecindad
(como las comunidades de propietarios) pueden limitarlo por razones diversas.
Estas razones pueden afectar incluso a derechos constitucionales fundamentales,
tales como el derecho a la intimidad personal y familiar, el derecho a
la seguridad de los residentes habituales o el derecho al medio ambiente
adecuado. En este sentido, se tiene que tener en cuenta que las personas
usuarias de estancias turísticas irán cambiando cada pocos
días o semanas; que tendrán acceso a zonas comunes y harán
uso de ellas; que sus usos y dinámica horaria podrían no
coincidir con los de los residentes habituales, etc.
Vistos estos
efectos directos sobre el vecindario residente y con independencia de la
posibilidad de interposición de las acciones que la Ley 49/1960,
de 21 de julio, de propiedad horizontal, en su artículo 7.2, otorga
a las comunidades de propietarios, se impone la necesidad de que los poderes
públicos procuren, mediante una intervención delimitadora
general, no solo intentar reforzar el deber de vigilancia o control de
los comercializadores respecto de la clientela e impedir que se produzcan
molestias, sino velar por que el resto de miembros de la comunidad de propietarios
puedan tener una potestad efectiva de decisión respecto a la posibilidad
de admitir o no la comercialización turística de una o de
varias viviendas pertenecientes a la comunidad, lo que les afectará
directamente. Se tiene que partir de la idea de que esta posibilidad genérica
en edificios sometidos a propiedad horizontal es nueva en el archipiélago
y, por lo tanto, la falta de previsión expresa al respecto en los
títulos constitutivos o los estatutos de las comunidades de propietarios
puede ser frecuente. Ello conduce a la necesidad de dotar a las personas
propietarias en régimen de propiedad horizontal, por medio de una
ley, de instrumentos realmente claros y efectivos para determinar si se
permite o no la comercialización turística en el edificio,
lo cual pasa por atender, no tan solo a lo que disponga el título
constitutivo o los estatutos, sino por reconocer capacidad efectiva a los
acuerdos tomados válidamente por las juntas de propietarios al respecto.
Por lo tanto,
esta norma parte de exigir que en primer lugar se estará a lo que
pudieran determinar los estatutos, en el sentido de que si determinan la
no posibilidad de uso de los inmuebles para uso diferente al de vivienda,
no se podrá llevar a cabo la comercialización turística.
También establece que, si admiten expresamente la posibilidad de
comercialización turística, esta se podrá llevar a
cabo. Para la modificación de estas previsiones se estará
al régimen determinado en la Ley 49/1960, de 21 de julio, de propiedad
horizontal. En caso de que los estatutos no establezcan ninguna de estas
previsiones, la norma advierte que para permitir llevar a cabo comercializaciones
turísticas se estará a un acuerdo de la mayoría de
propietarios, adoptado de conformidad con lo que determina el artículo
17.7 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de propiedad horizontal.
La base competencial
para llevar a cabo estas determinaciones es, por una parte, la competencia
exclusiva en turismo -artículo 30.11 del Estatuto de Autonomía-,
que ya ha permitido a esta comunidad dictar en la misma normativa turística
reguladora de las estancias turísticas gran cantidad de normativa
con contenido jurídico civil –así, en lo referente al régimen
jurídico de los usuarios de estancias turísticas, la misma
calificación como viviendas turísticas de aquellas en las
cuales se produce una cesión temporal del uso de la totalidad de
la vivienda con determinada tipología, etc. El otro fundamento competencial
se encuentra en el artículo 30.27 del Estatuto de Autonomía,
que determina como competencia exclusiva de la comunidad autónoma
el desarrollo del derecho civil propio, siempre que no entre en determinadas
competencias que se reservan al Estado. En este sentido, al margen de la
regulación civil contenida en la regulación turística,
se tiene que mencionar la existencia de derecho civil propio de las Illes
Balears relativo a la propiedad y otros derechos reales.
Todos los citados
requisitos que se imponen a la comercialización de estancias turísticas
constituyen una regulación completa de este tipo de actividad turística.
Ello no obstante, muchos de los requisitos que recoge el texto de la ley
son de aplicación supletoria a la regulación que puedan hacer
las administraciones con competencia en ordenación turística,
dado que en la misma ley ya se prevé que determinados aspectos deberán
fijarse reglamentariamente y que lo establecido en la ley solo se aplicará
en defecto de reglamento.
7. Declaración
responsable y régimen de sanciones.
Debe mencionarse,
asimismo, que esta modificación afecta también a las sanciones
en las viviendas de uso residencial objeto de comercialización turística
que no hayan presentado la declaración responsable para llevarla
a cabo, y ello en atención a los grandes perjuicios ya detectados
que hace este tipo de oferta ilegal a la población en general de
las Illes Balears, dado que provoca falta de oferta de inmuebles destinados
a satisfacer las necesidades permanentes de vivienda, lo cual es especialmente
sensible en determinados núcleos del archipiélago; un encarecimiento
de precios, tanto de alquiler como de venta; fraude fiscal, y alteraciones
del orden público y la convivencia. Las sanciones impuestas hasta
ahora, si bien ya podían entrar en el rango que esta norma dispone,
en la práctica no se imponían por las diferentes administraciones
competentes, sino que se optaba por aplicar el rango más bajo, lo
cual se ha demostrado que no es una herramienta adecuada para combatir
una problemática tan perjudicial. Por lo tanto, esta modificación
pretende que las sanciones a la oferta ilegal se apliquen en su tramo más
alto y que se dé a las administraciones, en todos los casos, un
margen suficientemente amplio de valoración y aplicación
en el caso concreto. Eso sin olvidar la aplicabilidad del ya vigente artículo
106 de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears,
en los casos que puedan constituir infracción muy grave.
Esta norma
también cambia el cómputo de plazas a los hoteles de ciudad,
con el fin de equipararlo al del resto de establecimientos hoteleros.
Esta ley también
incorpora una disposición transitoria destinada al hecho de que,
vista la anulación de excepciones a la necesidad de adquisición
de plazas y del cumplimiento de ratio turística, y a los cambios
respecto del cómputo de plazas por hoteles de ciudad, se considera
que los proyectos ya presentados en forma a la administración urbanística
o que ya hayan obtenido la licencia de obra y, por lo tanto, se hayan elaborado
y aprobado bajo determinadas condiciones, no se tienen que ver ahora afectados.
Tampoco se tienen que ver afectados los que hayan solicitado en forma el
informe preceptivo y vinculante a la administración turística
a que hace referencia la disposición adicional cuarta de la Ley
8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears.
También
incorpora esta norma, en la disposición adicional tercera, una serie
de preceptos dirigidos a fomentar la inversión en establecimientos
turísticos, para mantener los niveles de ocupación laboral
y fomentar la modernización de nuestra industria turística
con especial atención a su sostenibilidad ambiental y a la seguridad
y salud laboral.
Asimismo, independientemente
de la tipología de edificación, se introduce una modalidad
denominada alquiler de vivienda principal cuando la comercialización
se lleve a cabo por parte del mismo propietario en su vivienda principal
durante un plazo máximo de 60 días en un período de
un año.
|
