| El Tribunal
Supremo ha confirmado la anulación del Plan de Protección
del Corredor Litoral aprobado por el Gobierno andaluz el 26 de mayo de
2015, que ampliaba a 500 metros del mar el veto para realizar nuevas construcciones.
En septiembre pasado, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
(TSJA) anuló la citada norma con el argumento de que el Consejo
de Gobierno andaluz la había acordado sin tener autorización
para ello porque estaba en funciones y en este punto muerto no podía
«introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego,
condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya».
Esta decisión
se produce días después de que el Supremo acordara no admitir
a trámite el recurso de casación que había presentado
la Junta de Andalucía contra el revés del TSJA.
Como consecuencia,
a día de hoy el plan que afectaba a 62 municipios del litoral está
suspendido. Es decir, ya no hay ninguna cortapisa legal que impida a sus
ayuntamientos iniciar un proyecto de urbanización dentro de los
primeros 500 metros de la costa andaluza.
Tras el fallo
del TSJA, el consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio,
José Fiscal, había defendido que la norma seguía en
vigor hasta que se resolviera el recurso que iban a presentar contra esta
sentencia.
Esta decisión
judicial obliga al Ejecutivo socialista a empezar de cero con la aprobación
de un nuevo plan que convalide el Parlamento andaluz.
La sentencia
firme que declara «nulo de pleno derecho» el Plan de Protección
del Corredor Litoral de Andalucía tiene su origen en un recurso
contencioso-administrativo presentado por dos promotoras inmobiliarias
que habían visto truncados con este decreto los proyectos residenciales
que impulsaban en la Costa del Sol.
REACCIONES
El Ayuntamiento
de Barbate entiende que, tras este pronunciamiento, la Junta de Andalucía
tendría que volver a redactar el plan y empezar de nuevo el trámite
parlamentario para su aprobación.
Barbate, como
varios municipios del litoral andaluz, recurrieron el plan al considerar
que fue aprobado por un Consejo de Gobierno que se excedió sus competencias,
ya que en esa fecha estaba en funciones (hasta el 11 de junio no se logró
un pacto de investidura que permitió a Susana Díaz asumir
la presidencia con el apoyo de Cs).
Los Ayuntamientos
que recurrieron el plan entendieron que no estaban justificadas las razones
de urgencia para que el Gobierno andaluz despachara este plan estando en
funciones, pues la administración contaba con mecanismos para la
protección del litoral sin necesidad de acudir a un instrumento
excepcional como este decreto ley. Y además señalaron que
carecía de los informes de sostenibilidad económica.
Ante los argumentos
de la Junta, el TSJA entendió que resultaba "perfectamente posible
y razonable esperar a la constitución y posesión del nuevo
Gobierno" para la aprobación definitiva sin que ese "mínimo
retraso" perjudicara los "intereses generales".
Según
explica el Ayuntamiento de Barbate, este plan, mucho más restrictivo
que la Ley de Costas del Gobierno central ya que daba protección
a una franja costera de 500 metros de anchura, afectaba a los ordenamientos
jurídicos y urbanísticos de 62 municipios costeros de Andalucía.
ANTECEDENTES
12 de diciembre de 2017
NOTICIA
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¿POR
QUÉ SE DECLARÓ NULO EL DECRETO 141/2015, DE 26 DE MAYO, POR
EL QUE SE APRUEBA EL PLAN DE PROTECCIÓN DEL CORREDOR LITORAL DE
ANDALUCÍA?
¿Qué
aprendo?
• Se analiza
en la guía práctica inmoley.com de Urbanismo de Andalucía
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conocimiento en valor añadido > Herramienta práctica >Guías
prácticas
• Los alumnos
deberán remitir a su tutor un análisis sobre las características
del Plan de Protección del Corredor
Litoral de Andalucía.
El Plan
de Protección del Corredor Litoral de Andalucía es un instrumento
de planificación territorial previsto en la Ley 1/1994, de 11 de
enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, incorporado
por el Decreto-Ley 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia
urbanística y para la protección del litoral de Andalucía.
El Plan tiene por objeto establecer objetivos, criterios y determinaciones
para la protección, conservación y puesta en valor de las
zonas costeras de Andalucía, en el marco de lo establecido en el
Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía para el dominio
litoral. El ámbito del Plan incluye al menos los primeros 500 metros
de la Zona de Influencia del Litoral, y aquellas otras zonas necesarias
para alcanzar los objetivos de protección y accesibilidad del sistema
costero. El Decreto Ley 5/2012 crea la figura
del Plan de Protección del Corredor
Litoral de Andalucía para garantizar
la protección y puesta en valor de la franja
más próxima a la costa y que modifica
la Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del
Territorio de Andalucía. Su ámbito incluye los
terrenos situados a una distancia inferior a quinientos metros
desde el límite interior de la ribera del mar, que corresponden
a la Zona de Influencia del Litoral establecida en la Ley de Costas.
El Decreto-Ley
5/2012 establece un conjunto de medidas legislativas muy concretas en el
ámbito de la ordenación del territorio y el urbanismo cuyo
objeto es posibilitar la intervención inmediata en la protección
del ámbito litoral e incentivar el cumplimiento de las determinaciones
del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Además,
incluye medidas para agilizar la tramitación del planeamiento urbanístico.
DECRETO-LEY
5/2012, DE 27 DE NOVIEMBRE, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA URBANÍSTICA
Y PARA LA PROTECCIÓN DEL LITORAL DE ANDALUCÍA.
Andalucía
cuenta con casi 1.000 kilómetros de costas, de características
morfológicas diversas, en las que se alternan espacios muy antropizados
con otros que mantienen sus condiciones naturales, si bien estos últimos
han disminuido considerablemente en las últimas décadas.
El progresivo proceso de ocupación del suelo por la urbanización,
las infraestructuras y las actividades económicas ha conllevado,
en algunos casos, la pérdida de ecosistemas valiosos, el deterioro
del paisaje y el incremento de la carga contaminante vertida al litoral,
entre otros efectos.
Actualmente
en los ámbitos territoriales del litoral, que ocupan un 15% de la
superficie de Andalucía, se asienta el 40% de la población,
un porcentaje que se ha duplicado en las dos últimas décadas.
Este proceso de transformación del suelo se ha producido en detrimento
sobre todo, de las superficies forestales y naturales e incide además
en la pérdida de identidad de la base territorial que sustenta a
las actividades económicas estratégicas para Andalucía.
Esta problemática,
común a otras zonas litorales del territorio español, ha
dado lugar a que en la franja de los primeros 500 metros se haya construido
casi el 40% de su territorio frente al 7% de hace 5 décadas.
¿POR
QUÉ SE DECLARÓ NULO EL DECRETO 141/2015, DE 26 DE MAYO, POR
EL QUE SE APRUEBA EL PLAN DE PROTECCIÓN DEL CORREDOR LITORAL DE
ANDALUCÍA?
Plan de
Protección del Corredor Litoral de Andalucía, conforme a
lo previsto en el Título VII de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de
Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
incorporado al ordenamiento jurídico autonómico por el Decreto-Ley
5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística
y para la protección del litoral de Andalucía.
• Se fija
los criterios a los que ha de atenerse el planeamiento municipal en relación
con aquellos terrenos que destacan por sus valores ambientales, naturales,
paisajísticos, culturales, agrícolas y forestales.
• • El
objetivo central se orienta a garantizar la conservación y revalorización
de la franja comprendida en los primeros 500 metros de la costa, así
como de todas aquellas zonas necesarias para asegurar las finalidades de
protección.
• • Este
espacio, que ocupa un 9 % de la superficie de Andalucía y acoge
al 40 % de su población, se considera un activo de primer orden
para la competitividad turística y para las principales actividades
económicas de la región.
Sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 7 de septiembre
de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2)
La ordenación
del territorio es una disciplina omnicomprensiva de diversos sectores (urbanístico,
social, ambiental, etc.), que compromete el uso futuro de los suelos comprendidos
en su objeto de planificación. Los planes territoriales se equiparan
a una disposición legal a los efectos de quedar sustraída
su aprobación a los gobiernos en funciones autonómicos condicionando
a futuros gobernantes.
El Plan
de Protección del Corredor Litoral de Andalucía es un instrumento
territorial contemplado en el artículo 5 de la Ley 1/1994, de 11
de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía, por
debajo jerárquicamente del Plan de Ordenación del Territorio
de Andalucía, que es el marco de referencia territorial para los
demás planes regulados en esta norma andaluza.
Contra
el Decreto aprobatorio de este Plan de Protección del Corredor Litoral
de Andalucía se interpuso recurso contencioso-administrativo por
una Junta de Compensación del municipio de Tarifa por la infracción
del principio de jerarquía, denunciando la vulneración del
principio de autonomía local, la ausencia en el estudio económico
de partidas indemnizatorias, la insuficiente valoración de alternativas
en el informe de sostenibilidad ambiental o la falta de motivación
en la protección territorial de superficies ubicadas más
allá de la franja de 500 metros de la Zona de Influencia del Litoral.
La sentencia
señala que el Plan territorial fuera aprobado estando el Gobierno
en funciones, lo que podría ser un motivo de nulidad. De esta manera
reflexiona acerca de si el acto aprobatorio del Plan podía ser calificado
como “un acto de despacho ordinario”, susceptible de adopción entonces
aun estando en funciones, o por el contrario podría reputarse como
un acto de contenido o valor político, sustraído pues de
las competencias de un gobierno en funciones.
Tal examen,
que realiza la sentencia analizada tras la cita de jurisprudencia del Tribunal
Supremo recaída en interpretación de la legislación
estatal, nos permite conocer la naturaleza de esta clase de planes territoriales,
y más en concreto sobre su valor normativo que implica el establecimiento
de una nueva orientación política sobre el modelo territorial
fijado. De esta manera, indica la sentencia que el Plan de Protección
del Corredor Litoral de Andalucía es la expresión espacial
de la política económica, social, cultural y ecológica
de la sociedad en el corredor litoral de Andalucía.
Por tales
motivos, la Sala anula el Plan de Protección del Corredor Litoral
de Andalucía, al no poder considerarse despacho ordinario de asuntos
públicos que constituya un condicionamiento fuerte al nuevo Gobierno
que tome posesión.
Dispone
la sentencia:
“El PPCLA
(Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía) constituye
un ejercicio de la potestad normativa atribuida constitucional y estatutariamente
al gobierno autonómico que implica de manera palmaria el establecimiento
de una nueva orientación política, en la medida en que dicho
plan se aparta consciente y públicamente de los planes de ordenación
de ámbito subregional ya existentes y en vigor e incluso del Plan
de Ordenación del Territorio de Andalucía, alterando radicalmente
los objetivos y la finalidad de la política territorial en el ámbito
del litoral andaluz y, consecuentemente, modificando de manera sustancial
las directrices y determinaciones de dichos instrumentos, como un auténtico
cambio de modelo. Esta nueva orientación política implica
un condicionamiento, compromiso o impedimento para la potestad de dirección
política del nuevo Gobierno, desde el punto de vista estrictamente
jurídico y objetivo, es decir, dejando al margen la consideración
puramente fáctica y contingente de que el nuevo Gobierno está
sustentado por el mismo partido político. En consecuencia, es forzoso
concluir que la aprobación era una decisión que excedía
del despacho ordinario de los asuntos públicos de competencia de
un Gobierno en funciones.
El Tribunal
Constitucional en sentencia 149/1991, de 4 de julio (Rec. 1689/1988) consideró
que… “la ordenación del territorio es, efectivamente, más
una política que una concreta técnica y una política,
además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación
del Territorio, aprobada por la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros
de Ordenación del Territorio) el 23 de mayo de 1983, citada por
muchos de los recurrentes la define como “expresión espacial de
la política económica, social, cultural y ecológica
de toda sociedad”. Al hilo de la indicada doctrina no debe dudarse de que
el PPCLA es un instrumento jurídico para la realización de
la planificación territorial de Andalucía, tal y como establece
el art. 5.1 de la Ley 1/1994, de 11 de enero de Ordenación Territorial.
En la exposición de motivos de la misma se expresa que La Ordenación
del Territorio constituye por tanto una función pública destinada
a establecer una conformación física del territorio acorde
con las necesidades de la sociedad. En este sentido, la Carta Europea de
la Ordenación del Territorio la define como «expresión
espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica
de toda sociedad», y debe ser democrática, global, funcional
y prospectiva, en la que todo ciudadano debe tener la posibilidad de participar
por estructuras y procedimientos adecuados, en defensa de sus legítimos
intereses y del respeto debido a su cultura y marco de vida.
La legislación
o regulación específica por la que debe regirse la acción
política y administrativa en esta materia es un hecho reciente,
favorecido y posibilitado en España por la organización del
Estado de las Autonomías
Por tanto,
el PPCLA como instrumento jurídico de realización de la planificación
del territorio, es la expresión espacial de la política económica,
social, cultural y ecológica de la sociedad en el corredor litoral
de Andalucía. Es perspicuo que el PPCLA asume la orientación
política en general de ordenación del territorio, por ser
un instrumento de ordenación territorial previsto en la Ley 1/1994
y, especialmente, contiene sus propias directrices políticas de
protección del corredor litoral”.
“Lo anterior
se deduce claramente de la Introducción a la Memoria Informativa,
en la que se indica: “el presente Plan de Protección del Corredor
Litoral de Andalucía tiene como propósito desarrollar los
contenidos que para el mismo establece la Ley 1/1994, de 11 de enero, de
Ordenación del Territorio de Andalucía, modificada por el
Decreto- Ley, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística
y para la protección del litoral de Andalucía… En este marco,
el Plan de Protección del Corredor Litoral centra su atención
en la franja costera, el espacio más tensionado del litoral, al
objeto de establecer un tratamiento integrado que permita compatibilizar
el desarrollo de un ámbito que se considera esencial para nuestro
sistema productivo, con su sostenibilidad económica y ambiental”.
A mayor
abundamiento, en la Memoria de Ordenación en el apartado 1. Objetivos
se consideran como tales objetivos generales… “el establecimiento de criterios
y determinaciones para la protección, conservación y puesta
en valor de las zonas costeras andaluzas desde objetivos de perdurabilidad
y sostenibilidad. El corredor litoral se estima como recurso de interés
general, en el que es necesario compatibilizar la protección y preservación
de la urbanización de los espacios libres de edificación
con el desarrollo sostenible de los espacios costeros, de forma que se
garantice la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras. Se
entiende que el litoral de Andalucía es un territorio de oportunidades.
Sus características físico-territoriales, sus valores ambientales
y sus condiciones climáticas han sido los elementos en los que se
ha sustentado en las últimas décadas un importante desarrollo
basado fundamentalmente en la agricultura y el turismo.
Se expresa
que la acción llevada a cabo en los último años desde
la administración autonómica mediante las políticas
de protección ambiental y de ordenación territorial ha permitido
preservar espacios y establecer modelos de crecimiento apropiados a las
características de cada uno de los tramos litorales, proponiendo
acciones positivas de adecuación y acondicionamiento para usos urbano-turísticos,
favoreciendo el uso público, reforzando modelos urbanos de desarrollo
compacto, propiciando la protección de determinadas áreas
agrícolas, etc… En el momento actual se precisa de una más
decidida actuación de protección del litoral, al menos en
su franja costera más sometida a las presiones urbanísticas,
porque es sobre esta franja donde se sustenta todo el desarrollo económico
del litoral, en la que la degradación paisajística ha alcanzado
mayores cotas y en la que los valores ecológicos y ambientales están
sometidos a una mayor presión”.
“Por tanto,
es forzoso concluir en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo
más arriba expuesta, que el Decreto 141/2015, de 26 de mayo, de
aprobación definitiva del Plan de Protección del Corredor
Litoral de Andalucía, no puede considerarse despacho ordinario de
asuntos públicos, debido a que por su clara y meridiana orientación
política y su vocación y proyección de futuro, excede
del indicado concepto y condiciona y compromete al nuevo Gobierno, con
independencia de que el nuevo Gobierno, estuviese sustentado por el mismo
partido político, sin que pueda ampararse la aprobación en
la naturaleza de disposición general del instrumento de ordenación
y en el interés general que en abstracto ostentan las disposiciones
generales, en la medida en que el indicado interés general no sufriría
por demorarse la aprobación escasamente un mes, hasta la toma de
posesión del nuevo gobierno. No debe olvidarse, que la exposición
de motivos de la Ley 50/1997, del Gobierno, destaca que el Título
IV se dedica exclusivamente a regular el gobierno en funciones, una de
las principales novedades de la ley, con base en el principio de lealtad
constitucional, delimitando su propia posición constitucional y
entendiendo que el objetivo último de su actuación radica
en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación
del nuevo Gobierno”.
“En base
a lo anteriormente expuesto procede la estimación del recurso, por
falta de competencia del Gobierno en funciones para la aprobación
del PPCLA, lo que conlleva la nulidad de pleno derecho del Decreto 141/2015,
de 26 de mayo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62.1.b) de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, entonces vigente”.
VER SENTENCIA
ANTECEDENTES
04/10/2017
El consejero
de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, José Fiscal,
ha anunciado que la Junta está estudiando la presentación
de un recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía (TSJA) que anula el Plan de Protección
del Corredor Litoral de Andalucía, aprobado en 2015 por el Consejo
de Gobierno. Durante su intervención en el Parlamento andaluz, el
consejero ha explicado que este documento de planificación, previsto
en el decreto ley de medidas urgentes de 2012, tiene como objeto garantizar
la preservación de los espacios no urbanizados de la franja costera,
evitar el deterioro de su paisaje, así como completar y unificar
los planes ya existentes de ordenación del territorio de ámbito
subregional en la zona costera.
Para Fiscal,
la aprobación de este plan estaba justificada por el interés
general del mismo, un interés que se habría visto perjudicado
si no se hubiera culminado este proceso en el plazo fijado. No obstante,
teniendo en cuenta las limitaciones derivadas de la provisionalidad de
la situación, la Secretaría General de Ordenación
del Territorio y Cambio Climático elaboró un informe en el
que se justificaba tanto la urgencia de la aprobación del plan como
la existencia de interés general.
En concreto,
se argumentaban cuatro razones. La primera, que la elaboración del
plan se había llevado a cabo siguiendo todos los trámites
preceptivos establecidos en las normas de aplicación. La segunda,
que había motivos que justificaban su aprobación antes del
27 de mayo de 2015, fecha límite del plazo fijado. En la tercera
se especificaba que si esto no se llevaba a cabo se podría producir
un efecto pernicioso, en concreto el levantamiento de la suspensión
cautelar establecida en el Decreto de 2012 sobre nuevos instrumentos de
planeamiento en zonas protegidas; mientras que en la cuarta se argumentaba
que la no aprobación del plan en el plazo legalmente establecido
dejaría sin efecto el objetivo que establece dicho decreto de salvaguardar
los intereses autonómicos presentes en esta zona. Es decir, garantizar
la protección de la franja más próxima a la costa
y mantener libres de urbanización los espacios no edificados que
no fueran necesarios para la normal expansión de nuestros municipios.
En definitiva, "apostar una vez más por un desarrollo urbanístico
sostenible adecuado a la capacidad de acogida del territorio", ha añadido.
En el transcurso
de su intervención, el titular de Medio Ambiente ha recordado que
este plan, que inició su formulación en enero de 2013, se
ha visto sometido a un "largo y proceloso procedimiento de participación
de muy diversos sectores públicos y privados, con sus aportaciones
y sugerencias". Tras un proceso de dos años y medio, el Consejo
de Gobierno en funciones lo aprobó en mayo de 2015, dos días
antes de que concluyera el plazo normativo para su aprobación definitiva.
Para Fiscal, si este plazo hubiera expirado no se habría podido
llevar a cabo la aprobación de este documento en el marco de la
legislación vigente y del carácter excepcional que el propio
Decreto Ley de 2012 otorga para su ampliación.
Hay que
resaltar que durante el periodo de información pública se
presentaron 918 escritos, con un total de 3.547 alegaciones, que sumado
al elevado número de municipio afectados (62) obligó a ampliar
el plazo fijado para lograr un mayor grado de consenso. Todo ello para
asegurar la conservación y revalorización de la franja comprendida
en los primeros 500 metros de la costa, así como de todas aquellas
zonas necesarias de protección. En definitiva, un espacio "que precisaba
un tratamiento integrado donde compatibilizar el desarrollo esencial para
nuestro sistema productivo con la sostenibilidad económica y ambiental".
No en vano, la franja litoral se considera un activo de primer orden para
la competitividad turística y para las principales actividades económicas
de la región.
Tras destacar
"el respeto absoluto " del Gobierno andaluz hacia todas las resoluciones
de los Tribunales de Justicia, Fiscal ha aclarado que la sentencia del
TSJA, que puede resultar de interés jurídico para ver cuál
es el alcance de las competencias de los gobiernos en funciones, no pone
en entredicho los contenidos del citado plan de protección ni las
bondades de su tramitación, ha concluido.
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