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21 de mayo
de 2014
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LA GRAN REFORMA DE LA LEY DEL
SUELO
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Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración
y renovación urbanas: modificaciones del Real Decreto Legislativo
2/2008, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo
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La Ley 8/2013, de 26 de junio, de
rehabilitación, regeneración y renovación urbanas,
presenta cuatro partes bien diferencias y que, en concreto, son las
siguientes:
1) La referida al contenido propio
del título de la Ley, contenida en su Título II, en
la que regula un nuevo sistema de actuaciones integradas sobre
el medio urbano para acometer su rehabilitación, regeneración
y renovación.
2) La regulación del nuevo
Informe de Evaluación de Edificios, al que se dedica el Título
I de la Ley.
3) La modificación
sustancial del Real Decreto Legislativo 2/2008,
de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley del Suelo, contenida
en su disposición final duodécima. Estas modificaciones son
de tanto calado que puede afirmarse que nos encontramos ante una “nueva
Ley de Suelo estatal”.
4) Por último, la Ley modifica
una serie de normas que poco o nada tienen que ver con el contenido
material propio de la Ley.
En concreto, vamos a incidir en
el contenido de los preceptos del TRLS que
son modificados: artículos 2, 5, 6, 8, 9, 10.1.b), 12.3 y
4, 14, 15.4, 16, 17.3.4 y 6, 20, 36, 37, 39.1, 51, 53, DA 3ª
y DF 1ª.4.b). Pasamos a exponer cuál es, en concreto,
el contenido de dichas modificaciones.
1. La modificación
del artículo 2 del TRLS, dedicado
al “Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”, solo
tiene como objetivo introducir do s nuevas
finalidades concretas a conseguir en las políticas
públicas relativas a la regulación, ordenación,
ocupación, transformación y uso del suelo [la c) y la d)
del artículo 2.2], en los siguientes términos:
c) La prevención adecuada
de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas
y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.
d) La prevención y minimización,
en la mayor medida posible, de la contaminación del aire,
el agua, el suelo y el subsuelo”.
Por otra parte, el nuevo apartado
3 [que sustituye al anterior 2.c)], enuncia en relación, en
concreto, con el medio urbano, cuáles
son los objetivos cuya consecución
deben propiciar los poderes públicos, tales como la movilidad en
coste y tiempo razonable; la accesibilidad universal;
el uso eficiente de los recursos y la energía,
y la prevención o minimización de los impactos negativos
de los residuos urbanos y de la
contaminación acústica.
2. En un sentido similar, en el
artículo 5 del TRLS, que estipula los “deberes de los ciudadanos”,
se introduce un nuevo apartado [numerado como d), en lugar del anterior
c)], que se pronuncia en los siguientes términos: “Respetar
y contribuir a preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico
y cultural absteniéndose en todo caso de realizar cualquier
acto o desarrollar cualquier actividad no permitidos”.
3. Especialmente significativa es
la modificación del artículo 6. En este precepto se
alude a “la iniciativa pública y privada en las actuaciones
de transformación urbanística y en las edificatorias”, acometiendo
en concreto la regulación de la participación en los
procesos urbanísticos de los particulares. Dejando de
lado la desafortunada redacción del precepto, podemos
destacar los siguientes aspectos:
— La posibilidad de que en los procesos
de transformación y edificatorios participen
tanto propietarios como no propietarios (la figura del agente urbanizador),
si bien siempre bajo el paraguas de que corresponde a la Administración
“la dirección del proceso, tanto en los supuestos de iniciativa
pública como privada”. A este respecto es clarificador el artículo
13 de la Ley, en el que de forma implícita se reconoce la
posibilidad de que participen en la ejecución de las actuaciones
integradas de rehabilitación, regeneración y renovación
urbanas.
— La iniciativa privada en las
actuaciones de transformación urbanística y edificatorias
“podrá ejercerse, en las condiciones dispuestas por la Ley aplicable,
por los propietarios”, los cuales, a tal fin, podrán redactar
y presentar a tramitación los instrumentos de ordenación
y gestión precisos según la legislación aplicable.
— La prohibición de incrementar,
vía convenio o cualquier otro negocio jurídico, las
obligaciones establecidas en la Ley, de manera que estas pasan a tener
el carácter de máximo, frente al principio actual que
les confería el carácter de
mínimas a soportar por los propietarios. Esta nueva regulación
es importante, ya que limita las obligaciones de los propietarios
a las estrictamente establecidas en las leyes, de manera que cualquier
otra contraprestación sólo podrá recaer sobre
quién la ofrezca.
4. El artículo 8 se dedica
al
“Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades” y en él
se incluyen algunas de las modificaciones más importantes
del TRLS.
Este artículo, en su nueva
redacción, integra el antiguo artículo 13 dedicado
al suelo rural (que queda derogado), manteniendo en su apartado
4 sus dos mandatos esenciales de carácter proteccionista del
medio ambiente y el patrimonio cultural:
a) “La utilización de los
terrenos con valores ambientales, culturales, históricos,
arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean
objeto de protección por la legislación aplicable, quedará
siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá
únicamente los actos de alteración del estado natural
de los terrenos que aquella legislación expresamente
autorice”.
(Actual apartado 2,2º).
b) “No obstante lo dispuesto en
los apartados anteriores, sólo podrá alterarse la delimitación
de los espacios naturales protegidos o de los espacios
incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie
total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen
los cambios provocados en ellos por su evolución natural,
científicamente demostrada. La alteración
deberá someterse a información pública, que
en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a
la remisión de la propuesta de descatalogación a la
Comisión Europea y la aceptación por ésta de
tal descatalogación”. (Actual apartado 4).
En cuanto al mandato que prohíbe
las parcelaciones urbanísticas en el suelo rural, ahora pasa
a situarse en el artículo 9.3, que dispone: “En este suelo quedan
prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin que, puedan
efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo
en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal
o de similar naturaleza”. Se obvia así, al darse por
supuesta, que esta prohibición cede desde el momento en que
el suelo en situación rural esté sometido al régimen
de una actuación de transformación urbanística.
Por lo que respecta a las novedades
introducidas por la Ley en el contenido del derecho de propiedad
del suelo, en principio su definición es prácticamente
idéntica a la anterior: “El derecho de propiedad del suelo comprende
las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo
conforme al estado, clasificación, características
objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la
legislación en materia de ordenación territorial y
urbanística aplicable por razón de las características
y situación del bien. Comprende asimismo la facultad de disposición,
siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación
de fincas y parcelas y de relación entre ellas establecido
en el artículo 17”.
Pero luego, siguiendo, una técnica
distinta a la hasta hora utilizada por el TRLS, el nuevo artículo
8 distingue entre:
a) El contenido del “suelo en situación
rural para el que los instrumentos de ordenación territorial
y urbanística prevean o permitan su paso a la situación
de suelo urbanizable” (apartado 2), reseñando
los derechos de los propietarios del suelo en tal situación,
como son: la consulta a las Administraciones sobre las previsiones, planes
y proyectos existentes sobre dicho suelo; la elaboración y presentación
del instrumento que corresponda, cuando la Administración
no se haya reservado la iniciativa pública en la ordenación
y ejecución; la participación en la ejecución
de las actuaciones de urbanización; la realización de usos
y obras de carácter provisional que se autoricen; y,
en fin, el derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad
con su naturaleza de suelo rural, “siempre que el ejercicio de estas
facultades sea compatible con la previsión ya contenida en el
instrumento de ordenación territorial y urbanística en relación
con su paso a la situación de suelo urbanizado”.
b) El contenido del “suelo en situación
de urbanizado” (apartado 5), en el que se reconocen, además de algunas
de las facultades propias del suelo rural, las de: completar
la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos
y condiciones establecidos para su edificación; edificar sobre
unidad apta para ello en los plazos establecidos por la normativa aplicable;
y participar en la ejecución de actuaciones de transformación
urbanística.
5. Por lo que respecta al artículo
9, siguiendo la costumbre tan arraigada en los últimos tiempos
entre nuestros legisladores, nos encontramos con la redacción de
un artículo que más que un precepto parece un tratado
completo en sí mismo. En este nuevo artículo 9 se regula
el “contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas”,
y pueden destacarse las siguientes novedades:
• Dentro de deber general de conservar
los terrenos en condiciones legales para servir de soporte
a los usos que sean compatibles con la ordenación territorial
y urbanística, y tras mantener los clásicos deberes
de conservación en la condiciones de “seguridad, salubridad,
accesibilidad universal y ornato legalmente exigible”, se añade
el deber de “realizar obras adicionales por motivos turísticos
o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del
medio urbano”. Se introducen así, como dice la Exposición
de Motivos de la Ley, “los tradicionales motivos turísticos o culturales,
que ya forman parte de la legislación urbanística autonómica,
y la mejora para la sostenibilidad del medio urbano, que introdujo
la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible”.
• Cuando la Administración
ordene la realización de estas obras por motivos turísticos
o culturales, o para la mejora de la calidad o sostenibilidad del
medio urbano, el deber “se establece en la mitad del valor
actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente
al original en relación con las características constructivas
y la superficie útil, realizado con
las condiciones necesarias para que su ocupación sea
autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente
destinado al uso que le sea propio”.
• En el suelo rural o vacante de
edificación, se precisa que el cumplimiento de los deberes
de conservación que ya establecía el precepto por razones
medioambientales o de seguridad o salud públicas, “no eximirá
de las normas adicionales de protección que establezca la
legislación aplicable”.
• Cuando se trate de edificaciones,
se precisa que el deber legal de conservación comprenderá,
además, “la realización de los trabajos y las obras
necesarias para satisfacer, con carácter general, los requisitos
básicos de la edificación establecidos en el artículo
3.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación,
y para adaptarlas y actualizar sus instalaciones a las normas legales
que les sean explícitamente exigibles en cada momento”.
• Se establece que “La Administración
competente podrá imponer en cualquier momento la realización
de obras para el cumplimiento del deber legal de conservación,
de conformidad con lo dispuesto en la legislación estatal y autonómica
aplicables”; obligación que implica la afección real
directa e inmediata, por determinación legal, del inmueble,
al cumplimiento de la obligación del deber de conservación,
que se hará constar, mediante nota marginal, en el
Registro de la Propiedad. De esta forma,
se incluye en el TRLS una remisión a los deberes de conservación
que ha introducido, con carácter de legislación básica,
el Título II de la Ley para las actuaciones de rehabilitación
edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, y a
los que prevean las leyes autonómicas aprobadas o que
se aprueben en la materia.
• En el caso de inejecución
de las obras para el cumplimiento del deber legal de conservación,
la Ley prevé su realización mediante ejecución subsidiaria
o por aplicación de cualesquiera otras fórmulas de
reacción administrativa a elección de la Administración
competente, añadiéndose que “en tales supuestos, el
límite máximo del deber de conservación podrá
elevarse, si así lo dispone la legislación
autonómica, hasta el 75% del coste de reposición de
la construcción o el edificio correspondiente”.
• La Ley precisa
que, en los supuestos en los que el suelo
en situación rural esté sometido al régimen
de una actuación de transformación urbanística,
“el propietario deberá asumir, como carga
real, la participación en los deberes
legales de la
promoción de la actuación, en un régimen de
equitativa distribución de beneficios y
cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para
la realización de las obras, en su caso, al responsable de
ejecutar la actuación, en los términos de la legislación
sobre ordenación territorial y urbanística”.
• En el suelo en situación
de urbanizado, el nuevo artículo 9 añade al “deber
de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable”,
el de “completar la urbanización de los terrenos con los requisitos
y condiciones establecidos para su edificación.
Cuando la Administración imponga la realización de actuaciones
de rehabilitación edificatoria y de regeneración y
renovación urbanas, el propietario tendrá el deber
de participar en su ejecución en
el régimen de distribución de beneficios y cargas que
corresponda, en los términos establecidos en el artículo
8.5. c)”.
• Se regulan los actos de edificación,
los cuales requerirán “acto de conformidad, aprobación o
autorización administrativa que sea preceptivo, según
la legislación de ordenación territorial y urbanística,
debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso
podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades
o derechos que contravengan la ordenación territorial
o urbanística”.
• Se ratifica la regla del silencio
negativo en la obtención de las licencias de edificación,
que fue introducida por la jurisprudencia y luego positivizada por
el artículo 23 del Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio,
recogiéndose los cuatro supuestos en los que se aplica
(movimientos de tierras; obras de edificación
e instalaciones de nueva planta; ubicación
de casas prefabricadas; y tala de masas arbóreas).
• Por último, en el régimen
de comunicación previa o de declaración responsable
al que puede sujetarse la primera ocupación o utilización
de las edificaciones por la legislación territorial o urbanística,
la Ley estipula que, cuando de dichos procedimientos no resulte
que la edificación cumple los requisitos
necesarios para el destino al uso previsto, “la Administración
a la que se realice la comunicación deberá adoptar
las medidas necesarias para el cese de la
ocupación o utilización comunicada”, siendo responsable de
los perjuicios que puedan causarse a los terceros de buena fe por
su omisión “si no adopta dichas medidas en el plazo de seis
meses”.
6. Una de las
cuestiones que más controversia va a generar
es la relativa a la reserva destinada a vivienda protegida recogida en
el artículo 10.1.b) de la Ley. Y decimos esto porque,
si bien se establece con carácter
general una reserva del 30% de la edificabilidad prevista en actuaciones
de transformación que afecten a suelo
rural, y una reserva del 10% para actuaciones de reforma
o renovación urbana en suelo urbanizado, se prevé que
la legislación sobre ordenación territorial o
urbanística pueda fijar o permitir
“excepcionalmente” una reserva inferior e incluso eximirla para
determinados Municipios o actuaciones, cuando se trate
de actuaciones de nueva urbanización y se pueda justificar
que en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro
de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación.
Sin embargo, y atendiendo sin duda
a la difícil situación por la que atraviesa el sector de
la construcción, la Disposición Transitoria Segunda de la
Ley contempla una “regla temporal de aplicación excepcional de la
reserva mínima de suelo para vivienda protegida”, en
virtud de la cual las Comunidades Autónomas
podrán dejar en suspenso la previsión expuesta durante
un plazo máximo de cuatro años a contar desde la entrada
en vigor de la Ley, siempre que se
cumplan los siguientes
requisitos:
• Que los instrumentos
de ordenación justifiquen la existencia de un porcentaje
de vivienda protegida ya construida y sin vender en el Municipio,
superior al 15 por ciento de las viviendas protegidas previstas o
resultantes del planeamiento vigente y una evidente desproporción
entre la reserva legalmente exigible y la demanda real con posibilidad
de acceder a dichas viviendas.
• Que dichos instrumentos de ordenación
no hayan sido aprobados definitivamente antes de la entrada en vigor
de esta Ley o que, en el caso de haber sido aprobados, no cuenten
aún con la aprobación definitiva del proyecto o proyectos
de equidistribución necesarios.
7. La ley modifica
el artículo 12.3 y añade un
nuevo número 4 para introducir una nueva definición
–sin duda siguiendo criterios jurisprudenciales de la “situación
básica de suelo urbanizado”, en virtud de la cual para que
un suelo se considere como tal han de cumplirse las siguientes
condiciones:
A) Qué esté
“legalmente integrado en una malla urbana conformada
por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo
o asentamiento de población del que forme parte”.
B) Que, además,
cumpla alguna de las siguientes condiciones:
a) Haber sido urbanizado en ejecución
del correspondiente instrumento de ordenación.
b) Tener instaladas y operativas,
conforme a lo establecido en la legislación urbanística
aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su
conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones
existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder
llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con
las instalaciones preexistentes”. La Ley precisa, además, que “el
hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación
o con vías de comunicación interurbanas no comportará,
por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado”.
c) Estar ocupado por
la edificación, en el porcentaje de los
espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación
territorial o urbanística, según la ordenación
propuesta por el instrumento de planificación correspondiente”.
Se vuelve a admitir, de esta forma,
el concepto de suelo urbanizado por consolidación por la
edificación, con independencia de que
esté o no urbanizado (que preveía
el TRLS de 1976), pero no basta con ello para que se considere urbanizado
sino que es preciso, como preveían ya algunas leyes autonómicas,
que tenga una integración efectiva en la ciudad.
La Ley pretende que el concepto
de suelo urbanizado se haga por la legislación autonómica
más estricto en “los núcleos rurales tradicionales legalmente
asentados en el medio rural”, pues se exige “que la legislación
de ordenación territorial y urbanística les atribuya
la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad
con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios
requeridos al efecto”.
Esta modificación
del concepto de suelo urbanizado se completa con
la derogación del artículo 2 del
Reglamento de valoraciones (aprobado por Real Decreto
1492/2011), que devino incompatible con la regulación legal.
8. En el artículo 16, que
pasa a regular los “deberes vinculados a la promoción de las actuaciones
de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias”,
se introducen las siguientes novedades:
• Los deberes se distinguen
según se trate de “actuaciones de urbanización”
(artículo 14.1.a) o de “actuaciones de dotación” (artículo
14.1.b).
• Para las primeras (“actuaciones
de urbanización”) se establecen los siguientes deberes legales:
— Entrega de suelos reservados para
viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones (Ahora
se incluyen “los que el instrumento de ordenación adscriba a la
dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen
de protección, con destino exclusivo al alquiler”).
— Entrega de suelo para el Patrimonio
Público del Suelo (entre el 5 y el 15%). No obstante en el
apartado diecinueve se modifica el apartado 4.b
de la Disposición Final Primera del
TRLS que queda redactada de la siguiente manera:“b)
El porcentaje a
que se refiere la letra b) del
apartado 1 del artículo 16 será,
con carácter general, el 15 por
ciento. No obstante, el Plan General podrá, de forma
proporcionada y motivada, reducirlo hasta un
10 por ciento, o incrementarlo hasta un máximo
del 20 por ciento, en las actuaciones o ámbitos en los
que el valor de los solares resultantes sea sensiblemente inferior,
o superior al medio de los incluidos en su misma clase de suelo,
respectivamente”.
— Se establece el derecho al reintegro
por parte de las empresas suministradoras de los gastos de
instalación de la redes de servicios, dejando claro que en
defecto de acuerdo (entre la empresa suministradora y los propietarios
o el urbanizador) será la Administración actuante quién
decida lo procedente. Esto supone un cambio sustancial respecto
de lo que venía aplicándose
hasta el momento, donde las empresas suministradoras (principalmente
las eléctricas) campaban a sus anchas. De todas formas la
virtualidad práctica de la medida pensamos será, a
corto y medio plazo, muy escasa.
— Entregar a la Administración,
junto con el suelo correspondiente, las obras de infraestructuras
que deban formar parte del dominio público como soporte
inmueble de las instalaciones de las redes de dotaciones y servicios.
— Garantía del realojamiento
y, en su caso, retorno, de los ocupantes de inmuebles situados
en áreas de actuaciones de re generación o renovación
urbanas
— Indemnizar a los titulares de
derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban
ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados
que no puedan conservarse.
• Para las “actuaciones
de dotación”, los anteriores deberes se exigirán
con las siguientes salvedades:
“a) El deber de entregar a la Administración
competente el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente
al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación
o del ámbito superior de referencia en que ésta se
incluya, que fje la legislación reguladora de la ordenación
territorial y urbanística, se determinará
atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media
ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento
de ordenación. Dicho deber podrá
cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por
su valor en metálico, con la finalidad de costear la parte de financiación
pública que pudiera estar prevista en la propia actuación,
o a integrarse en el patrimonio público de suelo, con destino
preferente a actuaciones de rehabilitación o de regeneración
y renovación urbanas.
b) El deber de
entregar a la Administración competente el suelo
para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su
proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad
física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por
la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un
complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como
prevé el artículo 17.4, o por otras formas de cumplimiento
del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea
la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.
• Se establece una
regulación específica para “las actuaciones
edificatorias”, a las que se imponen algunos de los deberes
mencionados y, además, “el de completar la urbanización
de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su
edificación”.
• Con carácter
excepcional y siempre que se justifique adecuadamente
que no cabe ninguna otra solución técnica o económicamente
viable, “los instrumentos de ordenación urbanística podrán
eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas de suelo
que les correspondiesen, a actuaciones sobre zonas con un alto grado
de degradación e inexistencia material de suelos disponibles
en su entorno inmediato”. Añadiéndose que “La misma regla
podrá aplicarse a los aumentos de la densidad o edificabilidad
que fueren precisos para sustituir la infravivienda
por vivienda que reúna los requisitos legalmente exigibles,
con destino al realojamiento y el retorno que exija la correspondiente
actuación”.
9. En el artículo 17, la
Ley introduce una nueva redacción de los apartados 3, 4 y
6 en relación con los complejos inmobiliarios.
10. El artículo 20 recibe
también una nueva redacción, en la que se regulan de forma
muy pormenorizada las exigencias notariales y registrales necesarias para
autorizar escrituras de declaración de obra nueva y practicar
las correspondientes inscripciones, respectivamente. Igualmente cuentan
con nueva redacción los artículos 51 y 53 del TRLS,
en los que se relacionan los “actos inscribibles en el registro
de la Propiedad” y las “clases de asientos”.
11. También cuentan con una
nueva redacción en la Ley los artículos
36 y 37 del TRLS dedicados a la venta y sustituciones
forzosas, para adecuar sus previsiones a
lo dispuesto en el Título II de la Ley para las
actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación
urbanas.
12. Por último, se da una
nueva redacción a la disposición adicional tercera,
dedicada a las “Potestades de ordenación urbanística
en Ceuta y Melilla”, para ajustarla
a la doctrina contenida en la Sentencia de
Tribunal Constitucional 240/2006, de 20 de julio, en relación
con sus competencias urbanísticas.
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