NOTICIAS DE LA CONSTRUCCIÓN, URBANISMO E INMOBILIARIO.

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8 de abril de 2014
 
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PROYECTO DE LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE (LOTUP) DE LA C. VALENCIANA.
Convertir conocimiento en valor añadido:  Guía práctica inmoley.com del urbanismo de la C. Valenciana, guía del argente urbanizador y guía del golf inmobiliario. La nueva ley refunde cinco leyes: la Ley Urbanística Valenciana, la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, la Ley del Suelo No Urbanizable, y la Ley Reguladora de los Campos de Golf en la Comunitat Valenciana. 
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El pleno del Consell ha aprobado el proyecto de ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (Lotup), que reduce en un 77% el número de disposiciones normativas sobre estas materias y unifica un total de cinco leyes y dos reglamentos.

Se trata de simplificar y reducir la complejidad y dispersión de la normativa urbanística vigente, y para ello funde la ley Urbanística Valenciana, la de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, la de Suelo No Urbanizable, la de campos de golf, y la de implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas (ATE).

Además se incluyen unos procedimientos de aprobación de los planes plenamente adaptados a la normativa de contratación del sector público, que se han consensuado con la Administración europea y estatal a fin de evitar la anulación de proyectos por parte de los tribunales.

También se simplifica el contenido del Plan General Estructural, de manera que se reduzca la conflictividad en las tramitaciones municipal y autonómica y se evite la proliferación de alegaciones sobre cuestiones particulares, así como el ámbito de determinaciones sobre las que informan los organismos sectoriales.

Una de las novedades más destacadas en el agente edificador y rehabilitador. Esto significa que la LOTUP da entrada a la iniciativa privada de un tercero en la construcción y rehabilitación de edificios, con las debidas garantías para el propietario y mediante un procedimiento de pública concurrencia.

En las zonas consolidadas de las ciudades, se incrementa de dos a seis años la obligación de edificar por parte de los propietarios de solares y terrenos, y en caso de que éste no lo haga, se permite al agente urbanizador presentar una propuesta al Ayuntamiento. Se ofrece así un nuevo campo de actuación para empresas constructoras de pequeño tamaño que puede dinamizar, cuando exista la demanda para ello, la construcción y rehabilitación de la ciudad consolidada.
 
Según indicaba el anteproyecto, lLa necesidad de renovar la legislación en materia de ordenación del territorio, urbanismo y  paisaje  responde  a  una  aspiración  social  ampliamente  compartida.  El  estado  de  la  normativa ha derivado hacia una complejidad y grado de desarrollo excesivos, producto de  un  conjunto  de  circunstancias  sobrevenidas.  Por  motivos  históricos,  esta  normativa  ha  cristalizado en distintas disposiciones legislativas elaboradas separadamente y necesitadas  de  unicidad  y  coordinación.  Esta  complejidad  se  ha  visto  acrecentada  por  problemas  de  ajuste entre las normas autonómicas y las legislaciones estatal y comunitaria, como es el  caso de la adaptación a la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de  determinados planes y programas en el medio ambiente, y el Texto Refundido de la Ley del  Suelo, aprobado a través del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. 

Además, la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, ha estado envuelta,  desde  su  misma  gestación,  en  un  conflicto  jurídico  con la  Comisión  Europea  que  condicionó no pocos aspectos de su redacción y ha sembrado múltiples dudas operativas.  Dicho  conflicto  quedó  resuelto  tras  la  Sentencia  del  Tribunal  de  Justicia  de  la  Unión  Europea de 26 de mayo de 2011, que vino a reconocer la plena competencia de Les Corts para regular la figura del urbanizador, sin que las directivas comunitarias sean óbice para  ello. 

Por otra parte, no se puede olvidar que la Comunitat Valenciana se encuentra inmersa en  un  nuevo  escenario  global  de  gran  complejidad  económica  y  social,  donde  el  territorio,  como activo no deslocalizable, ha cobrado un elevado protagonismo como factor clave de  competitividad  a  través  de  la  puesta  en  valor  de  sus  componentes  de  excelencia  para  captar  los  flujos  de  inversiones,  talentos  y  turistas  y,  de  manera  complementaria,  aprovechando los recursos propios para generar renta y empleo y procurar un desarrollo  equilibrado desde el punto de vista económico y espacial. 

El  primer  gran  objetivo  es  la  simplificación.  Esta  reforma  legal  nace  con  la  voluntad  de  simplificar, sistematizar y clarificar el vigente marco normativo. Propone una tramitación  ambiental  y  urbanística  sencilla  y  unificada,  y  reduce  a una  cuarta  parte  el  número  de  disposiciones legislativas del sistema actual, ordenando un panorama regulatorio confuso  y solapado, eliminando contradicciones internas y aportando coherencia entre los ámbitos  competenciales  y  los  desarrollos  normativos  regional,  estatal  y  europeo.  En  concreto,  la  nueva ley refunde y deroga la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y  Protección del Paisaje, la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo No Urbanizable, la Ley  16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, y la Ley 9/2006, de 5 de diciembre,  reguladora  de  Campos  de  Golf en  la  Comunitat  Valenciana.  Deroga  dos  importantes  desarrollos reglamentarios como son el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y  Urbanística, aprobado por el Decreto 67/2006, de 12 de mayo, y el Reglamento del Paisaje,  aprobado  por  el  Decreto  120/2006,  de  11  de  agosto,  y  viene  a  refundir  las  novedades  introducidas  por  los  Decretos-Ley  2/2011  y  2/2012,  de  4  de  noviembre  y  13  de  enero  respectivamente, y  la  Ley 1/2012, de  10  de  mayo, de  Medidas  Urgentes  de  Impulso  a la  Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas. 

El  tratamiento  integral  del  territorio  es  otra  de  las  grandes  aportaciones  de  esta  ley  e  imprescindible para la consecución de un desarrollo sostenible y racional. Por una parte,  esta nueva visión armoniza adecuadamente todas las escalas espaciales de la planificación  y, por otra, establece un mecanismo de elaboración y control del plan donde lo ambiental,  territorial, paisajístico, económico y social convergen en un mismo plano, contribuyendo a  una visión más eficiente de la planificación. 

Por  ello,  esta  nueva  ley  tiene  la  pretensión  de  regular  todos  los  instrumentos  de  ordenación  y  gestión  que  tengan  una  proyección  espacial  bajo  una  perspectiva integral,  donde  la  introducción  de  los  aspectos  ambientales  y  territoriales,  desde  una  visión  conjunta  y  ponderada,  contribuyan  al  uso  racional  del  territorio,  a  la  protección  de  sus  valores y, también muy importante, a la mejora de su calidad, buscando los soluciones más  eficaces y eficientes que puedan redundar en menores costes para los operadores públicos  y privados. 

Por lo que respecta a la integración de los pilares de este desarrollo sostenible y racional  en la planificación, la reforma legislativa se adapta a la referida Ley 9/2006, de 28 de abril,  también conocida como ley de Evaluación Ambiental Estratégica. Esta ley es el marco en el  que se integrará la tramitación de todos los planes y programas con incidencia significativa  en el medio ambiente y en el territorio, pero no como un proceso reactivo y separado de  la  tramitación  del  plan,  sino  como  la  forma  de  fijar  sus  contenidos  y  de  enriquecerlo  mediante  un  proceso  de  interacción  mutua  entre  la  evaluación  ambiental  y  territorial  estratégica  y  el  plan,  que  se  desarrollará  desde  el  principio  de  su  elaboración  hasta  su  aprobación y posterior seguimiento. 

El incremento de la seguridad jurídica es otro de los objetivos fundamentales de esta ley,  la cual nace con voluntad de clarificar el marco legal y con vocación de permanencia. En  este sentido, la conocida Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 26 de  mayo  de  2011,  ha  puesto  fin  a  un  largo  conflicto  jurídico  reconociendo  la  plena  competencia de la Comunitat Valenciana para regular la figura del urbanizador. Todo ello  contribuye  a  eliminar  incertidumbres  y  definir  el  alcance  de  esta  figura  en  cuanto  a  la  transparencia y las condiciones de igualdad en su elección, la gestión directa e indirecta de  los programas de actuación urbanística o los derechos de los propietarios y sus relaciones  con el urbanizador. 

La  transparencia  y  el  establecimiento  de  las  reglas  del  juego  en  el  campo  de  la  planificación son pilares básicos de la reforma legislativa. Todos los agentes con capacidad  de operar en el territorio: promotores, técnicos, administraciones y ciudadanos en general  conocerán  desde  el  principio  los  criterios  ambientales  y  territoriales  y  los  requisitos  funcionales  que  deberán  introducirse  en  la  elaboración  de  los  planes  urbanísticos,  territoriales  y  sectoriales,  con  lo  cual  debe  quedar  poco  margen  para  su  interpretación  arbitraria  dentro  de  los  procedimientos  administrativos  de  elaboración  y  aprobación  de  estos instrumentos. 

Todos  estos  agentes  dispondrán  de  la  misma  información, que  será  estandarizada  y  accesible  y,  en  consecuencia,  tomarán  sus  decisiones  con  la  máxima  certidumbre,  evaluando  sus  riesgos y  costes  de  oportunidad,  lo que  se  traducirá  en una  reducción de  tiempo  y  medios  económicos  en  la  elaboración  y  ejecución  de  todos  los  planes  y  programas. 

Esta transparencia también está ampliamente garantizada por la participación pública que,  a diferencia de los procedimientos actuales, se realizará desde el principio y en todas las  fases de formulación, aprobación y seguimiento, en los términos que exige la evaluación  ambiental  estratégica.  Con  ello  se  alcanzará  una  mayor  legitimidad  en  las  decisiones  territoriales  que  se  adopten  en  dichos  instrumentos,  las  cuales  tienen  una  elevada  repercusión  sobre  la  calidad  de  vida  de  los  ciudadanos  y  el  desarrollo  sostenible  del  territorio. 

El último de los grandes objetivos de la reforma legal es su flexibilidad y adaptación a la  coyuntura económica e inmobiliaria actual, la cual requiere de ajustes y de instrumentos  que se adapten a las demandas reales del mercado. Por ello, la ley establece tratamientos  diferentes  para  situaciones  distintas.  Prioriza  las  intervenciones  en  la  ciudad  construida,  apostando por la rehabilitación y renovación frente a los desarrollos de nueva ocupación  de  suelo,  ofrece  soluciones  a  los  tejidos  diseminados  en  medio  rural  para  mitigar  sus  impactos  en  el  territorio,  trata  de  manera  especial  a  los  municipios  pequeños  que  necesitan  mecanismos  sencillos  para  efectuar  cambios  de  poca dimensión  en  sus  tejidos  urbanos, y establece mecanismos especiales para aquellas iniciativas que, por su carácter  singular,  la  necesidad  de  su  implantación  inmediata,  y  de  su  elevado  impacto  en  la  creación de empleo, requieren de una elevada velocidad de su tramitación para no perder  oportunidades en el territorio. 

La nueva ley se estructura en tres libros dedicados, respectivamente, a las facetas en que  
tradicionalmente  se  clasifican  las  materias  que  tienen  una  proyección  territorial,  sea  urbana, supramunicipal o sectorial: planeamiento, gestión y disciplina. 

El  Libro  I  se  estructura  en  tres  partes,  referidas  a  qué  modelo  de  territorio  se  quiere  conseguir, los instrumentos de los que se dispone, y el modelo de tramitación que tiene  que seguir cada instrumento para asegurar el cumplimiento de sus objetivos ambientales y  territoriales, así como para articular el necesario proceso de participación pública. En este libro el Título I fija con claridad la definición de desarrollo territorial y urbanístico  sostenible  y  racional,  entendido  como  aquel  que  satisface  las  necesidades  adecuadas  y  suficientes de suelo para residencia, dotaciones y actividades productivas, preservando los  valores ambientales, paisajísticos y culturales del territorio. La ley fija de manera clara que  los  planes  deberán  justificar  adecuadamente  los  nuevos  desarrollos  urbanísticos  y  territoriales  y,  en  el  caso  de  ser  necesarios,  dónde  ubicarlos,  con  qué  criterios  cuantitativos y cómo integrarlos en la morfología del territorio y del paisaje. Todos estos  criterios  de  sostenibilidad  son  determinantes  en  la  elaboración  de  los  planes  y  su  introducción  desde  el  principio  contribuye  a  materializar  el  desarrollo  urbanístico  y  territorial sostenible y racional que promulga la ley. 

Estos  criterios  emanan  de  las  normativas  europeas  expresadas  en  una  gran  cantidad  de  documentos que tienen como gran marco de referencia la Estrategia Territorial Europea, y  han sido adaptados a las especificidades de nuestro territorio por la Estrategia Territorial  de la Comunitat Valenciana, aprobada por el Decreto 1/2011, de 13 de enero, tras uno de  los  procesos  más  exhaustivos  de  participación  pública  habidos  en  nuestro  territorio.  Sus  directrices  son  de  obligada  incorporación  en  todos  los  instrumentos  de  ordenación  que  tengan  un  impacto  sobre  el  territorio,  y  sus  acciones  y  proyectos  de  cambio  definen  el  camino  hacia  la  consecución  de  un  desarrollo  sostenible  y  racional  para  la  Comunitat  Valenciana, siguiendo la grandes líneas de la actual Estrategia Europea 2020 que apuesta  por un crecimiento económico inteligente, sostenible e integrador. 

Con el objeto de armonizar los nuevos crecimientos en el territorio con sus objetivos de  protección, se crea la Infraestructura Verde del territorio como la red interconectada de  los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural  que, de manera preferente,  deben ser preservados de la urbanización. Se trata de un sistema territorial básico que no  añade ninguna protección ni es una categoría nueva de suelo. Es un concepto, una nueva  metodología  de  planificación  espacial  que  identifica  todos  los  grados  de  protección  del  territorio y, al igual que las infraestructuras grises tradicionales, vertebra el territorio, le  dota de continuidad, abarca todas las escalas del territorio y su planificación y, a partir de  ahora, su diseño y delimitación debe ser previo a las nuevas demandas de suelo. 

Estas  demandas  siempre  responderán  a  necesidades  reales  y  objetivas,  por  lo  que  los  planes deberán atenerse a indicadores de ocupación racional y sostenible de suelo, tal y  como  los  fija  la  Estrategia  Territorial  de  la  Comunitat  Valenciana,  así  como  a  otros  relacionados  con  el  consumo  de  recursos  naturales  y  energéticos  fundamentales  para  garantizar la sostenibilidad global del plan. Además, estos crecimientos se adecuarán a los  patrones  paisajísticos  y  morfológicos  del  territorio,  mejorando  la  calidad  del  medio  urbano, fomentando la movilidad sostenible y facilitando el acceso público a los paisajes  de mayor valor. 

En este sentido, la Comunitat Valenciana ya fue pionera en cuanto a la aprobación de una  legislación específica de protección del paisaje, bajo las directrices del Convenio Europeo  del Paisaje, formulado en Florencia el 20 de octubre de 2000, ratificado por España el 26  de noviembre de 2007 y al que la Comunitat Valenciana se adhirió en septiembre de 2004.  En  él,  el  paisaje  es  entendido  como  seña  de  identidad  cultural  del  territorio  y  también  como  un  activo  de  competitividad  económica,  cuya  conservación  y  puesta  en  valor  requiere,  tanto  de  la  conservación  de  los  paisajes  más  preciados  como  de  la  adecuada  gestión de todos los paisajes naturales y rurales, así como de los urbanos y periurbanos.  Por  lo  tanto,  el  paisaje  es  un  condicionante  de  la  implantación  de  usos,  actividades  e  infraestructuras en el territorio, y esta función la desarrolla a través de la incorporación en  la planificación, en su caso, del  estudio de paisaje o del estudio de integración paisajística. 

El  Título  II  define  los  tipos  de  planes,  distinguiendo  entre  planes  supramunicipales,  municipales  y  sectoriales,  estableciendo  su  función,  contenido  y  determinaciones.  A  la  Estrategia Territorial y a los conocidos planes de acción territorial, se añade un elenco de  planes  sectoriales  que,  cuando  proceda,  requerirán  de  evaluación  ambiental  y  territorial  estratégica  y  se  incorpora  el  régimen  de  las  actuaciones  territoriales  estratégicas  introducido por la Ley 1/2012, de 10 de mayo, que esta norma refunde. Para estas últimas,  se  adapta  un  sistema  específico  y  acelerado  de  tramitación,  basado  en  dicha  evaluación  ambiental  y  territorial  estratégica,  con  el  fin  de  implantar  iniciativas  empresariales  singulares  y  de  elevada  repercusión,  en  cuanto  a  generación  de  renta  y  empleo.  A  todo  ello  hay  que  añadir  la  posibilidad,  contemplada  y  fomentada  por  esta  ley,  de  que  los  municipios  instituyan  formas  mancomunadas  de  colaboración  para  la  elaboración  de  su  planeamiento estructural. 

Este título estructura la ordenación urbanística municipal en dos niveles: el estructural y el  pormenorizado y  los  adapta  a  dos  instrumentos  de  planificación  diferenciados:  el  plan  general estructural y el plan de ordenación pormenorizada, que sustituyen al plan general  municipal de la legislación que se deroga. La ley distingue la ordenación estructural como  aquellas  determinaciones  que  implican  decisiones  de  relevancia  ambiental  significativa  respecto  del  modelo  territorial,  mientras  que  la  pormenorizada  se  subordina  a  la  estructural  regulando  el  uso  detallado  del  suelo  y  la  edificación  y  previendo  las  actuaciones  de  gestión  urbanística.  Además  del plan  de ordenación pormenorizada,  este  nivel de ordenación se establece, como tradicionalmente ocurría, a través de plan parcial,  para nuevos sectores de desarrollo urbano, y del plan de reforma interior, para sectores  internos de áreas consolidadas donde sean necesarias operaciones de reforma interior o  cambios de uso, todo ello complementado con los programas de actuación y los estudios  de detalle para sus específicos cometidos. 
El  modelo  de  plan  general  estructural  resultante  de  esta  ley  contiene  importantes  novedades  respecto de  la  formulación anterior.  Tradicionalmente,  un  plan general  se  ha  concebido como un marco de planificación en el que las primeras decisiones se centraban  en establecer las áreas del territorio consolidadas y las de nueva expansión, delimitando  así  los  perímetros  del  suelo  urbano  y  del  urbanizable.  Después  se  procedía  a  zonificar  y  sectorizar el territorio, operándose en el suelo no urbanizable como un mero residuo de  las anteriores clases de suelo. Este esquema de trabajo, que primaba la gestión sobre el  análisis territorial, impedía una visión previa y unitaria del territorio. La propuesta del plan  general estructural  que  contiene  esta  ley  está  basada  en  configurar,  en  primer  lugar,  la  zonificación  de  rango  estructural,  entendida  como  la  ordenación  territorial  y  urbanística  básica para cada parte del territorio, delimitando unidades geográficas diferenciadas por  su  distinta  función  territorial  a  las  que  la  ley  denomina  zonas  de  ordenación.  La  zonificación constituye así un mosaico de ámbitos espaciales para los que el plan establece  una determinada función, asigna usos y establece normas vinculantes que, en el caso de  zonas  que  forman  parte  de  la  futura  ordenación  pormenorizada,  serán  desarrolladas  a  través de los instrumentos correspondientes. 

Junto a la zonificación, y como componentes esenciales de la ordenación estructural, la ley  regula  la  Red  Primaria  de  dotaciones  públicas  y  la  Infraestructura  Verde  del  territorio  como  sistemas  vertebradores  del  territorio  municipal.  La  primera  está  formada  por  aquellos  elementos  dotacionales  de  particular  relevancia  cuya  ubicación  y  dimensionamiento  deben  realizarse  mediante  un  análisis  global  del  municipio,  mientras  que la segunda, como ya se ha reseñado, constituye la estructura básica del territorio. Esta  organización del plan permite una visión del conjunto del territorio mucho más unitaria e  integradora, y representa un avance muy significativo en términos de análisis racional de  la  estructura  urbana  municipal,  frente  a  la  visión  disgregada  y  carente  de  unidad  del  modelo anterior. 

En esta ley, la determinación de los ámbitos de gestión urbanística diferenciada se realiza  siempre después de la delimitación y configuración de la Infraestructura Verde, de la Red  Primaria y de las zonas de ordenación estructural. Estos ámbitos de gestión diferenciada  establecen  qué  partes  del  territorio  destinadas  a  albergar  usos  urbanos,  existentes  o  nuevos,  deben  ser  gestionadas  bajo  el  régimen  de  actuaciones  aisladas  o  bajo  el  de  actuaciones integradas,  delimitando  asimismo  los  sectores  de  planeamiento  parcial  y  de  reforma interior, así como las unidades de ejecución que, de modo directo, establezca el  plan  general  estructural  quien,  en  este  último  supuesto,  fijará  cuál  es  la  ordenación  pormenorizada de las mismas, por remisión al planeamiento anterior o al plan general de  ordenación pormenorizada. 

La gestión urbanística, por tanto, pasa a ser una consecuencia y un instrumento al servicio  de  la  ordenación,  y  no al  contrario,  que  era  lo  habitual  bajo  el  modelo  anterior  de  plan  general.  Los  ámbitos  de  gestión  urbanística  diferenciada  y  los  sectores  constituyen,  por  tanto, una capa de determinaciones que se superpone al mosaico formado por las zonas  de ordenación estructural. Esta forma de operar resulta más lógica y territorialmente más  rigurosa que el tradicional sistema de clasificación de suelo que estableció por primera vez  la  legislación  urbanística  de  1956.  En  definitiva,  este  nuevo  modelo  de  plan  general  estructural  representa  un  instrumento  innovador  en  nuestra  legislación  urbanística,  basado en la preeminencia de la ordenación territorial frente a la gestión, lo que permite  una  mejor  elaboración  coordinada  bajo  el  esquema  de  trabajo  establecido  por  la  evaluación ambiental y territorial estratégica. 

El Título III de este libro regula el procedimiento de aprobación de todos los planes, tengan  o  no  determinaciones  de  índole  estructural  que  requieran  de  evaluación  ambiental  y  territorial  estratégica.  Respecto  de  los  primeros,  la  ley  propone  la  integración  de  los  procedimientos  administrativos  referentes  al  planeamiento  y  a  la  evaluación  ambiental  que,  hasta  la  fecha,  se  tramitaban  de  manera  descoordinada,  produciendo  disfunciones  que  dilataban  extraordinariamente  los  procedimientos.  Este  régimen  de  tramitación  integrado se exigirá también para todas las actuaciones territoriales estratégicas. 

La ley aprovecha esta necesaria adaptación a la legislación estatal y europea para unificar  la tramitación, aumentando la agilidad y simplificación del sistema actual sin merma de las  garantías que este proceso requiere. Y es precisamente por asegurar el cumplimiento de  los objetivos de sostenibilidad de los planes por lo que se amplía el significado tradicional,  y restringido, de ambiental, extendiendo el concepto a todo aquello que está relacionado  con la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible del territorio, ponderando  en la evaluación estratégica los factores ambientales, los territoriales los paisajísticos y los  económico-sociales. En este sentido, un elemento clave de la nueva ley es que el  órgano  ambiental  de  la  ley  estatal  pasa  a  denominarse  el  órgano ambiental  y territorial.  Es  un  órgano de coordinación, cuyo papel le corresponde a la conselleria con competencias en  territorio  y  medio  ambiente,  con  una  visión  global  del  plan  que  ha  de  actuar  como  portavoz del conjunto de intereses públicos afectados por los distintos sectores. 

Por su parte, el proceso previo para la elaboración del plan es bien conocido, puesto que a  este respecto la ley aplica el esquema diseñado en sus medidas básicas por la legislación  comunitaria y estatal. La regulación de esta ley respecto al procedimiento de elaboración  de planes y programas no es exclusiva de planes urbanísticos, sino general. 
Inicia  el  proceso  el  órgano  promotor,  formulando  una  consulta  al  órgano  ambiental  y  territorial  sobre  las  características  y  alternativas  del  plan  o  programa  que  pretende  redactar. Previas consultas a otros órganos que puedan estar afectados por la iniciativa, el  órgano ambiental  y territorial  emite  el documento  de referencia,  en  el  que  se  indica  el  alcance  que  ha  de  tener  el  informe  de  sostenibilidad  ambiental  y  territorial  que  debe  incorporar  el plan  y  el estudio de paisaje, los  condicionantes  ambientales,  territoriales y  funcionales a considerar en su redacción y el programa de participación pública a seguir en  su elaboración, identificando los organismos que deben ser consultados. Si se trata de una  mera modificación del planeamiento, la consulta podría concluir justificadamente en la no  necesidad  de  evaluación  ambiental,  teniendo  presentes  los  criterios  de  relevancia  establecidos por el Anexo II de la ley. 

A partir del documento de referencia, el municipio o el órgano promotor de que se trate  elabora la versión preliminar del plan, que incluye el informe de sostenibilidad ambiental y  territorial y el estudio de paisaje, junto a los demás documentos necesarios en función del  tipo de plan de que se trate. Sobre tales documentos se desarrolla la participación pública y las consultas a las instituciones y órganos afectados, encontrándose siempre entre ellos  el órgano  ambiental  y territorial.  Como  resultado  de  la  participación  pública,  el  órgano  promotor formula el documento de participación pública que sintetiza el resultado de ésta  y,  de  común  acuerdo  con  el  órgano  ambiental  y  territorial,  elabora  una  propuesta  de  memoria ambiental y territorial que remite a dicho órgano para su consideración. 

La ley hace especial hincapié en la regulación de la posición institucional y funciones del  órgano ambiental y territorial. De una parte, ha de coordinar la intervención de todos los  órganos y departamentos autonómicos afectados por la elaboración del plan, pero de otra  ha de aportar con  criterio propio la  visión  de  síntesis  respecto  al pronunciamiento de la  Generalitat sobre el mismo y consensuar, junto al órgano promotor, ayuntamiento en su  caso, las determinaciones finales a incorporar en la versión definitiva que se elabore, así  como verificar, claro está, la manera en que se han tenido en cuenta los condicionantes  ambientales,  territoriales  y  funcionales  exigibles,  el  resultado de  la  consulta  pública y  el  cumplimiento  de los requisitos  legales  en  el  proceso  seguido  hasta  su  intervención. Ésta  concluye expresando los criterios ambientales y territoriales vinculantes a considerar en el  plan que se apruebe. Dichos criterios son vinculantes también para la propia Generalitat,  de manera que la versión definitiva del plan que apruebe el órgano promotor, aun cuando  éste sea municipal, no es susceptible de corrección con nuevos criterios, si bien se exige,  con  carácter  previo  a  su  publicación  y  entrada  en  vigor  del  documento  aprobado,  una  verificación de su adecuación a la memoria ambiental y territorial preceptiva, a cargo de la  conselleria competente en territorio y medio ambiente. 

El  libro  también  regula  la  tramitación  de  planes  no  sujetos  a  evaluación  ambiental  estratégica  que,  en  el  caso  de  los  planes  urbanísticos,  su  tramitación  permite  la  simultaneidad entre plan general estructural y plan general de ordenación pormenorizada.  Se contempla el planeamiento de iniciativa particular para el desarrollo de la ordenación  pormenorizada  o  sobre  la  base  de  los  criterios  fijados  por  la  memoria  ambiental  y  territorial. 

Respecto  de  la  aprobación,  la  ley  mantiene  al  Consell  como  órgano  competente  para  la  aprobación  de  planes  supramunicipales  y  sectoriales  promovidos  por  la  Generalitat,  mientras  que,  como  gran  novedad  legislativa,  todos  los  planes  urbanísticos  municipales  pasan  a  ser  de  aprobación  municipal,  tanto  el  plan general estructural  como  el plan  de  ordenación pormenorizada,  desapareciendo  el tradicional  procedimiento  bifásico.  Ello  es  así  porque  la  intervención  autonómica  se  canaliza  a  lo largo  de  todo  el  proceso  de  elaboración de planes con relevancia ambiental significativa a través del órgano ambiental  y  territorial,  órgano  residenciado  en  la  conselleria  competente  en  la  materia.  Las  competencias  autonómicas  y  la  adecuada  coordinación  entre  la  esfera  municipal  y  supramunicipal  quedan  preservadas  mediante  la  preceptiva  memoria  ambiental  y  
territorial  que  establece,  con  carácter  vinculante  y  a  ser  posible  concertado,  las  
determinaciones  estructurales  que  habrá  de  contener  el  plan  antes  de  proceder  a  la  aprobación municipal de su versión final. 

El Libro II dedica sus dos primeros títulos a afrontar dos grandes cuestiones pendientes del  urbanismo valenciano no exentas de conexiones recíprocas. Nos referimos a la definitiva  definición  del  estatuto  empresarial  del  urbanizador  y  la  garantía  de  los  derechos  de  propiedad en el proceso urbanístico. 

La reciente jurisprudencia comunitaria deja clara la posibilidad de una configuración legal  de  la  figura  del  urbanizador  con  perfiles  propios  y  diferenciados  en  su  proceso  de  designación.  Proceso  que  ha  de  ser  adecuado  a  la  tipología  empresarial  del  urbanizador  como  promotor  inmobiliario,  netamente  diferenciada  de  la  del  contratista  o  constructor  de  obras  públicas.  Que  el  urbanizador  tenga  un  interés  en  el  desarrollo  inmobiliario  del  ámbito  sobre  el  que  actúa  es  consustancial  a  la  razón  de  ser  de  la  figura  y  sin  eso  su  funcionamiento  resulta  incomprensible.  Por  eso,  el  concurso  público  para  su  selección,  preceptivo  según  la  reciente  legislación  estatal  de  suelo,  presenta  características  diferenciadas de las habituales y preceptivas para la adjudicación de los contratos de obra  pública.  Dado  que  su  actividad  empresarial  no  es  subsumible  en  la  de  los  contratistas  típicos  del  derecho  de  contratación  pública,  es  rigurosamente  improcedente  designarlo  
según criterios ajenos a su función. 

Por  su  dimensión  inmobiliaria,  el urbanizador  es,  habitualmente, un promotor  de  planes  urbanísticos  de  iniciativa  particular  y  un  adquirente  potencial  de  suelo  que  incluso  se  compromete a hacerlo bajo ciertas condiciones económicas, como el llamado coeficiente  de canje. Promueve y financia las obras civiles precisas para la urbanización, que contrata  con otro empresario y formula y gestiona la reparcelación. En consonancia con ello, esta  ley regula tres importantes innovaciones respecto a la inmediata anterior. 

La  primera  es  que  el  concurso  de  iniciativas  técnicas,  bajo  la  dirección  y  control  de  la  Administración  pública  actuante,  puede  ser  un  concurso  de  planeamiento.  En  consecuencia,  y  respecto  a  ese  aspecto,  las  principales  bases  rectoras  para  su  selección  vendrán  definidas  por  las  determinaciones  de  la  ordenación  estructural  y  por  los  resultados  del  proceso  de  participación  pública  al  que  se  sometan  dichas  propuestas, el  cual ha de estar íntimamente imbricado, con simultaneidad, en el proceso de elección de  propuestas. Ni aquella ordenación ni este proceso de participación pueden ser sustituidos  por  un  pliego  de  condiciones  técnicas  sin  riesgo  grave  de  perturbar  las  instituciones  y  principios del planeamiento urbanístico. 

En segundo lugar, la iniciativa del concurso puede ser privada. Si bien la participación de la  Administración está presente desde el inicio. Es obligatoria la consulta previa formal a la  Administración  en  los  casos  en  que  el  aspirante  a  urbanizador,  un  empresario  con  legítimos  intereses  inmobiliarios  en  el  desarrollo  de  la  actuación,  asuma  la  iniciativa  del  proceso. La convocatoria privada tiene, a veces, la ventaja de permitir a la Administración  conocer  los  intereses  e  iniciativas  en  competencia  en  torno  a  un  proyecto  antes  de  anticipar  pronunciamientos  respecto  a  él,  lo  que  la  coloca  en  una  posición  mejor  informada  y  de  mayor  imparcialidad  frente  a  los  interesados  antes  de  emitir  el  pronunciamiento  final  definitorio  del  interés  público.  La  experiencia  histórica  demuestra  que los concursos convocados directamente por los aspirantes a urbanizador tienden a ser  mucho  más  competitivos.  Así  pues  la  ley  los  admite,  aunque  con  plazos  suficientes  para  evitar  alternativas  precipitadas  o  poco  meditadas,  salvo  supuesto  de  alteración  de  la  ordenación estructural por la alternativa en que no cabe esta forma de proceder. 

Por  último,  se  hacía  indispensable  restablecer  el  sistema  de  las  denominadas  plicas  cruzadas.  Que  un  empresario  formule  la  mejor  propuesta  urbanística  no  implica  que  ofrezca  las  mejores  condiciones  económicas  para  desarrollarla.  La  ley  establece  que  las  plicas  se  formulen  en  competencia  una  vez  elegida  la  alternativa  técnica  a  ejecutar  y  establecidos los criterios para elegir la mejor propuesta económica, con especial énfasis en  las  condiciones  económicas  inmobiliarias,  y  los  requisitos  de  solvencia  empresarial  exigibles.  Finalmente,  se  regula  el  derecho  de  reintegro  y  el  de  subrogación  en  las  condiciones  económicas  de  la  oferta  ganadora.  Esto  último,  por  su  orden,  a  favor  del  propietario único, de agrupaciones de interés urbanístico con una relevancia destacada y  del  promotor  de  la  alternativa  técnica  escogida,  si  su  diferencia  con  la  propuesta  económica ganadora es escasamente relevante. 

Se  mantiene  la  figura  del  empresario  constructor.  Fundamentalmente  en  aras  a  la  protección  de  los  legítimos  intereses de los propietarios  afectados.  El urbanizador,  en la  gestión indirecta, ha de contratar la obra civil con un constructor designado en concurso  público,  conforme  a  todas  las  reglas  de  transparencia,  concurrencia  y  no  discriminación  detalladas por la legislación de contratos del sector público y bajo fe pública notarial. 

Se regula con detenimiento la gestión directa. Para asegurar en ella a los propietarios un  
coeficiente de canje basado en condiciones transparentes de mercado se establece que los  solares  obtenidos  en  retribución  en  suelo  sean,  como  regla  general,  objeto  de  pública  subasta.  Se  regula  asimismo  la  figura  del  urbanizador-constructor.  Es  decir,  cabe  que  la  administración  actuante  contrate  la  obra  pública,  previa  selección  del  empresario  (conforme a la legislación de contratos públicos), estipulando en el pliego contractual que  el  pago  del  precio  al  constructor  se  efectúe  con  los  créditos  adeudados  por  los  propietarios que paguen en metálico y con el remate de la subasta de solares aportados  por quienes retribuyan en especie. Igualmente,  se  establece  la  posibilidad de  gestión  indirecta  mediante  empresas mixtas  y  una previsión  específica para  la posible  coexistencia  de  concesiones de  obra pública con  programas  de  actuación,  respetando  la  autonomía  de  ambas  figuras  legales  con  las  medidas de coordinación indispensables. 

La  ley  recoge  la  necesidad  de  adhesión  expresa  del  propietario  a  participar  en  una  iniciativa  de  programación  urbanística.  Se  regulan  con  detenimiento  y  flexibilidad  las  reglas de adhesión para que este derecho pueda ser ejercido por el propietario con plazos  e  información  adecuados,  y  sin  verse  sorprendido  por  ignorancia  respecto  a  su  trascendencia. La ley estatal establece que el propietario adherido consiente la ocupación  de su finca para realizar la urbanización. En esta ley se establecen reglas específicas que  posponen esa ocupación a la reparcelación, salvo en el caso de perentoria necesidad para  el que se regulan sus formalidades y garantías. 

Son muchos los aspectos en que esta ley regula nuevas garantías para el propietario del  terreno, fundadas en la experiencia práctica y la buena jurisprudencia de los tribunales. Se  regula con este fin: la retasación de cargas; la problemática del suministro de servicios a  cargo de compañías privadas y su incidencia en la economía del programa de actuación; el  sistema de garantías y fianzas entre urbanizador, propietario y Administración, procurando  resolver sus detalles conforme a las mejores prácticas administrativas y la jurisprudencia  que  las  confirma;  las  obligaciones  de  transparencia  del  urbanizador  con  el  propietario  y  viceversa; el derecho a retribuir en especie y a elegir modalidad de retribución, además de  la  facultad  de  no  participar  en  el  programa  pidiendo  la  expropiación;  el  arbitraje  entre  propietarios  y  urbanizadores;  el  alcance  de  las  notificaciones  y  emplazamientos  del  urbanizador  al  propietario,  partiendo  del  irrenunciable  ejercicio  público  y  directo  de  las  funciones de autoridad; la posibilidad de garantía hipotecaria de obligaciones urbanísticas,  regulada con las cautelas necesarias; y se limita, por virtud del principio de afección real,  la responsabilidad económica del propietario a la finca afectada sin extensión al resto de  su patrimonio, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los avalistas. La ley presta  especial atención a la seguridad jurídica y la estabilidad de los derechos. En este orden, se  dispone que los derechos de propiedad no pueden ser alterados por razón de la modalidad  de  gestión  escogida,  ni  por  cambios  inopinados  del  régimen  de  actuaciones  aisladas  a  integradas. 

El  Título  III  del  Libro  II  afronta  el  problema  de  futuro,  nunca  resuelto  en  el  pasado,  del  urbanismo en las ciudades existentes y su renovación como posible alternativa al consumo  de nuevos suelos. Lo hace desde distintas perspectivas. 

En  consonancia  con  el  principio  de  dotar  de  seguridad  al  derecho  de  propiedad,  la  ley  recoge  la  regulación  de  los  suelos  semiconsolidados.  Un  caso  típico  de  asentamiento  urbano inacabado, que la normativa anterior tuvo el acierto y el valor de afrontar, si bien  se  matizan  las  disfunciones  prácticas  observadas.  Análogamente  se  desarrolla  más  profunda  y  flexiblemente  el  régimen  de  fuera  de  ordenación:  un  plan  ambicioso  en  su  trasformación urbana no tiene por qué ser una interrupción brusca de la vida de la ciudad.  Se  dispone  que  todas las  normativas  de  edificación  con  incidencia  en  la  autorización  de  usos  deban  distinguir,  con  claridad,  las  mayores  exigencias  para  edificaciones  de  nueva  planta  de  otras  aquilatadas  a  la  edificación  preexistente,  buscando  un  aprovechamiento racional del patrimonio inmobiliario construido.  Dando un paso  más allá,  se  establece la  regla  de  que  las  actuaciones  de  rehabilitación  o  reconstrucción  con  valor  ambiental  puedan  potenciarse  con  discriminación  positiva  de  los  usos  autorizados.  En  las  zonas  de  protección histórica se extiende la protección y la técnica de la licencia de intervención a  los  edificios  sin  valor  individual  a  efectos  de  su  futura  reedificación,  sujeta  a  las  condiciones  de  protección  zonales,  entendiendo  la  política  de  protección  por  áreas  urbanas  no  desde  la  óptica  limitada  de  los  edificios  que  las  componen.  Se  regula  con  permisividad el régimen de actuaciones aisladas para la expansión vegetativa de núcleos  rurales  tradicionales,  evitando  técnicas  urbanísticas  de  potencia  invasiva  que  alteran el  desarrollo en condiciones morfológicas características. 

La  intervención  sobre  la  ciudad  existente  ha  gravitado  tradicionalmente  sobre  dos  técnicas: el deber normal de conservación y el deber de edificación. Respecto a la primera,  la legislación valenciana fue pionera de un régimen simplificado y conservacionista que ha  sido asumido por numerosas legislaciones autonómicas y que se mantiene. Respecto a la  segunda, también fue innovadora con el instituto de los programas de actuaciones aisladas  y que, lógicamente también se mantiene en consonancia con la legislación estatal. Esta ley extiende como contenidos propios del programa la ejecución de obras privadas de  construcción,  a  condición  de  que  sean  susceptibles  de  equidistribución  entre  los  afectados. Asimismo,  introduce  la  técnica  de  las  actuaciones  de  renovación  urbana  prioritaria.  Se  trata  de  actuaciones  basadas  en  una  declaración  de  interés  social  de  la  actuación, que habilita el régimen de programación del área afectada, en el transcurso del  plazo que  se  garantiza  al  propietario  para  la  edificación  y  en  la  posibilidad  de  abrir  la  promoción a iniciativa de terceros, una vez transcurrido el mismo. Se trata de un sistema  que pretende respetar el derecho del propietario a edificar a la vez que evitar el bloqueo  por  este  de  la  puesta  en  el  mercado  de  solares  edificables.  Se  articula  para  ello  un  procedimiento flexible, que trata de fomentar una finalización pactada entre promotor y  
propietario,  pero  que  ante  la  falta  de  acuerdo  puede  finalizar  en  la  declaración  de  un  incumplimiento del deber y en la sanción del mismo. La  delimitación  de  un  perímetro  de  actuación  para  una  actuación  de renovación urbana  prioritaria debe  contar  con  la  debida participación de  todos  los  afectados y  estar  regida  por  unos  objetivos  públicos  identificados  clara  pero  flexiblemente por  la  ley.  Definida  el  área  de  actuación,  se  permite  su  programación  con  posibilidad  de  incluir  obras  de  edificación  y  rehabilitación,  y  de  urbanización  si  se  precisan,  que  puedan  ser  objeto  de  equidistribución entre los afectados si es objetivamente posible. Los propietarios, al igual  que  en  actuaciones  de  nueva  urbanización,  pueden  optar  por  participar  o  no,  a  su  elección,  escogiendo  entre  ser  compensados  por  el  valor  previo  de  sus  bienes  o  invertir  dicho valor en los rendimientos de la actuación. Se presume que la actuación ha de tener  el estímulo de la rentabilidad y la garantía de la indemnidad para quien no desee asumir  sus  riesgos.  Tales  programas  pueden  acompañarse  de  modificaciones  de  planeamiento,  dentro  de  los  límites  legales,  o  simplemente  perseguir  la  ejecución  del  vigente.  En  la  adjudicación  del  correspondiente programa  se  valoran,  como  es  regla  general,  ventajas  económicas para los afectados y las preferencias de éstos. 

Se  trata,  en  definitiva,  de  buscar  una  fórmula  versátil  que  suscite  consenso  social,  en  el  que  las  decisiones  de  interés  público  de  obligado  cumplimiento  propicien  la  adhesión  voluntaria de los afectados y prevengan y solventen los conflictos individuales. 

El Título III del Libro II incorpora también la regulación de la edificación en el medio rural y  aislado. Se mantienen las instituciones vigentes en el régimen del suelo no urbanizable de  la  Comunitat  Valenciana,  tales  como  la  necesaria  zonificación  del  planeamiento y  las  técnicas conocidas de la autorización municipal y la declaración de interés comunitario de  la Generalitat. 

El  Libro  III  se  dedica  a  la  disciplina  urbanística.  Las  innovaciones  hacen  referencia  al  sistema de actos comunicados y declaraciones responsables como alternativa a la licencia  en  determinados  casos.  Desde  el  punto  de  vista  del  régimen  sancionador,  destaca  un  cambio importante en el plazo de prescripción de la acción de restauración de la legalidad  urbanística, que pasa a ser de quince años. Tradicionalmente, se ha identificado el régimen  de  prescripción  de  las  infracciones,  cuatro  años,  con  el  de  prescripción  de  la  acción  restauradora de la legalidad. Ello tiene poca lógica visto en el contexto del ordenamiento  jurídico general. 

Que  el  plazo  de  prescripción  para  sancionar  sea  relativamente  breve  es  lógico  porque  afecta  sólo  a  las  responsabilidades  de  las  personas  y  son  plazos  similares  a  los  de  prescripción de delitos que, por seguridad jurídica y razones humanitarias, no deben ser  prolongados en exceso. Pero la acción de restauración de la legalidad, cuando prescribe,  conlleva  la  adquisición  de  un  derecho  patrimonial  para  el  dueño  del  inmueble  con  construcción ilegal, sea o no el infractor, por el mero transcurso de un plazo de posesión  de él. Es una especie de prescripción adquisitiva o usucapión respecto a bienes inmuebles.  La  única  diferencia  es  que  tal  prescripción  es  en  perjuicio  del  derecho  de  toda  la  comunidad en vez de serlo frente al antiguo dueño. Desde esta óptica, el plazo de  cuatro  años  es  insólitamente  breve.  Mucho  más  que  los  regulados  a  similares  efectos  por  el  derecho civil. Algunas  experiencias de  derecho  comparado  demuestran  que  la  reducción  de  este  plazo  de  prescripción  tiene  efectos  devastadores  en  el  mantenimiento  de la  disciplina  urbanística. Esta no puede fiarse a la capacidad inmediata de la Administración de ordenar  medidas traumáticas de demolición que sólo suelen aplicarse en casos de severa gravedad  o  cuando  existe  algún  perjudicado  más  directo  que  así  lo  exige.  El  principal  elemento  disuasorio  de  la  construcción  ilegal  es  la  situación  de  incertidumbre  respecto  al  valor  patrimonial  de  la  construcción  ilegal  y  la  dificultad  de  rentabilizarla  por  actos  de  disposición protegidos por el sistema hipotecario. De ahí que la diferencia disuasoria entre  un plazo breve o largo sea de alcance crítico. 

 


 

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